veto

            Vetar es prohibir o impedir algo. En la política interna esta palabra designa la facultad constitucional del jefe del Estado para objetar un proyecto de ley, de reforma legal o de reforma constitucional aprobado y enviado por el Parlamento.

            En el afán de establecer los convenientes equilibrios entre los fundamentales poderes estatales  —que en las formas republicanas de gobierno generalmente son tres: el legislativo, el ejecutivo y el judicial—,  las Constituciones asignan al jefe del Estado la atribución de vetar los proyectos de ley procedentes del órgano legislativo e impedir su promulgación. Quieren que la ley sea obra de la voluntad concurrente de los dos órganos del Estado. Así pretenden no solamente establecer los controles recíprocos entre los poderes  —checks and balances, que decían los clásicos constitucionalistas norteamericanos—  sino además asegurar el mayor acierto en la elaboración de las leyes. A esta facultad de objetar un proyecto de ley se conoce como veto. Si el jefe del Estado aprueba un proyecto de ley o de reforma legal acordado por el parlamento, ordenará promulgarlo, o sea publicarlo en la gaceta oficial para el conocimiento general y su cumplimiento. Pero puede también vetarlo total o parcialmente, por consideraciones de inconstitucionalidad o de inconveniencia, y en ese caso el proyecto regresará al parlamento (o a la cámara de origen, si el sistema es bicameral). Si el veto fuera total, el parlamento podrá allanarse a la objeción presidencial y archivar el proyecto o insistir, con el voto de una mayoría especial, en su proyecto original ante el presidente. Si el veto fuera parcial, el congreso podrá aceptar las objeciones del presidente, en cuyo caso el proyecto modificado irá al ejecutivo para su sanción y promulgación, o ratificar su texto original con el voto favorable de la misma mayoría. En los casos de insistencia parlamentaria, el presidente estará obligado a aprobar el proyecto y promulgar la ley.

            El presidente tiene un plazo perentorio  —generalmente de 15 a 20 días—  para interponer su veto. Si no lo hiciere dentro del plazo, el proyecto se convertirá en ley en los términos en que fue aprobado por los legisladores.

            La institución del veto, como tantas otras instituciones políticas vigentes, se originó en Inglaterra como una prerrogativa del rey dentro del sistema monárquico parlamentario de ordenación de las magistraturas públicas que adoptó como forma de gobierno. Todo proyecto de ley precisa de la sanción del jefe del Estado  —el monarca—  para convertirse en ley. Sin embargo, en la práctica inglesa se suele considerar como inexistente el veto real, puesto que no ha sido ejercido desde los tiempos en que la reina Ana objetó la Scotch Militia Act en 1707.

            La vieja práctica inglesa fue imitada por los países europeos y americanos desde fines del siglo XVIII y el veto es hoy una clásica institución del Derecho Constitucional en el mundo democrático. La facultad de veto define claramente la condición de colegislador que tiene el titular de poder ejecutivo.

            Como ocurrió con muchísimas instituciones políticas  —unas consagradas en las costumbres constitucionales inglesas y otras simplemente teorizadas por los filósofos políticos europeos—,  la Constitución de 1787 de los Estados Unidos de América fue la primera en plasmar el veto en la letra constitucional, es decir, en convertirlo en Derecho escrito. Desde entonces esta facultad se convirtió en una de las prerrogativas que el Derecho positivo reconoció al presidente de la república y que ha sido intensamente ejercida por los mandatarios norteamericanos. Algunos de ellos  —como Cleveland con 584 vetos, Franklin D. Roosevelt con 624 y Truman con 250—  utilizaron intensamente esta facultad presidencial para orientar la legislación de los Estados Unidos. Otros lo hicieron con menor frecuencia. Y algunos no acudieron a esta atribución, como Madison, Adams, Van Buren, Gardfield. Del Derecho Constitucional norteamericano —que en este y otros temas fue el modelo en el que se inspiraron los juristas de América Latina— el veto pasó a la legislación constitucional latinoamericana.

            En el orden internacional, se entiende por veto la facultad que el artículo 27 de la Carta de las Naciones Unidas otorga a los miembros permanentes del Consejo de Seguridad  —Estados Unidos, Rusia, Francia, Inglaterra y China—  para oponerse, con su voto, a la toma de cualquier resolución que no sea de mero procedimiento. Lo cual significa que en las decisiones de mayoría deben estar incluidos los votos afirmativos de esos cincos Estados. Un solo voto contrario de ellos impide que se apruebe una resolución. Concretamente, la aprobación requiere por lo menos los votos favorables de nueve de los quince miembros del Consejo, entre los que forzosamente deben estar los cinco de sus miembros permanentes.

            El derecho de veto lo ejerció tradicionalmente, desde la fundación de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), el representante de la Unión Soviética. Se tornó clásica por esos años la figura del embajador Jakov Malik, lápiz en alto, oponiéndose a las iniciativas de los Estados de Occidente. Resulta interesante indicar que en la tabla de vetos registrados hasta 1985 consta que la Unión Soviética ejerció este derecho en 116 ocasiones, los Estados Unidos en 39, Inglaterra en 22, Francia en 15 y China en 4. Esto nos da una idea del récord que la desaparecida potencia marxista ostentaba en el uso del veto.

            Las cosas en algo cambiaron a partir del fin de la <guerra fría. Las decisiones de la Organización Mundial empezaron a tomarse por consenso de los cinco grandes. Y esto tornó algo más operativo al Consejo de Seguridad —que es el órgano político de las Naciones Unidas y el único que puede disponer medidas militares—, que por casi medio siglo había permanecido paralizado por el veto.          

            La cuestión del veto fue resuelta en la conferencia de Yalta  —reunida del 3 al 11 de febrero de 1945, poco tiempo antes de terminar la Segunda Guerra Mundial—,  por el presidente Franklin D. Roosevelt de los Estados Unidos, el primer ministro soviético Joseph Stalin y el premier inglés Winston Churchill. Ellos acordaron establecer la regla de la unanimidad de los cinco grandes países en las decisiones de la futura organización internacional. Precepto que más tarde fue incorporado como Art. 27 a la Carta de las Naciones Unidas, según el cual las resoluciones de este organismo, que no sean de simple trámite o procedimiento, deben tomarse con el voto favorable de los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad.

            Esto significa que la mencionada disposición de la Carta distingue dos clases de cuestiones que puede afrontar el Consejo: las de procedimiento y las de fondo. En las decisiones de procedimiento hay un derecho igualitario. Se toman por el voto afirmativo e indiscriminado de cuando menos nueve de sus quince miembros. En cambio, las decisiones sobre las demás cuestiones  —las de fondo—  se adoptan por el voto afirmativo de cuando menos nueve miembros, entre los que deben estar los votos favorables de los cinco miembros permanentes. Este es el derecho de veto. Ocasionalmente puede producirse también lo que se ha llamado el doble veto cuando, en la discusión previa sobre si un asunto es de procedimiento, un miembro permanente veta la cuestión de forma para luego vetar también la cuestión de fondo.

            Sin embargo, a partir de las reformas de la Carta vigentes desde el 31 de agosto de 1965, que aumentaron de once a quince el número de los miembros del Consejo de Seguridad y a nueve los votos necesarios para la toma de decisiones, los restantes países que lo integran pueden también tener en la práctica, bajo determinadas circunstancias, derecho de veto, porque los “cinco grandes” requieren cuatro votos adicionales a los suyos para aprobar una resolución. Y esos cuatro votos no pueden provenir sino de los restantes países. Si éstos no concurren con su voto, no puede integrarse la mayoría requerida para aprobar una resolución.

            Según una costumbre reciente, que interpreta la ley pero que no la contraría, las abstenciones de los miembros permanentes en una votación no invalidan la aprobación de una resolución si ella ha conseguido el apoyo de los nueve votos que necesita. La ausencia o la abstención de un miembro permanente no significa ejercicio del veto. Lo cual es muy importante, puesto que abre posibilidades de que se tomen decisiones sin contar necesariamente con los cinco votos “afirmativos” de los países grandes.

            Esta interpretación de la Carta  —de que la abstención de votar no equivale a veto—  fue confirmada por la Corte Internacional de Justicia el 21 de junio de 1971, en su dictamen sobre el asunto de Namibia.

            Se ha criticado acerbamente el veto. Y no falta razón: su eliminación democratizaría la toma de decisiones en las Naciones Unidas. Pero la verdad es que sin él no hubiera podido ella fundarse ni sobrevivir en los tormentosos tiempos de la confrontación este-oeste y aun después. Cualquiera de las cinco potencias permanentes, al sentirse perjudicada por una resolución del Consejo de Seguridad, se habría retirado de la Organización Mundial y hasta la hubiera resistido militarmente, con gravísimo peligro para la paz mundial. Paradógicamente, ella ha vivido gracias al veto. Y no es que no sean legítimas las propuestas de eliminarlo: es que son utópicas e impracticables en el juego real de la geopolítica y geoeconomía internacionales.

            Cuando se superaron los conflictos de la guerra fría y se abrió una nueva era en la existencia de la ONU, muchos pensaron que, levantada la parálisis a que condenó el veto al Consejo de Seguridad, sería factible eliminar el veto y democratizar la Organización Mundial, como se había planteado en numerosos foros internacionales. Las intervenciones militares de los “cascos azules”, dispuestas por el Consejo de Seguridad en Irak, Somalia, Bosnia, Ruanda, Haití y otros lugares en conflicto en los años 90 del siglo pasado —que no hubieran sido factibles bajo el anterior esquema internacional— alentaron muchas esperanzas. Pero hechos recientes  —en la segunda década del siglo XXI—  volvieron a poner  en evidencia que no es fácil prescindir del veto, aunque en la postguerra fría no han sido muchos los vetos interpuestos en el Consejo de Seguridad. Uno de ellos se produjo el 3 de diciembre de 1994, en pleno proceso de distensión, cuando Rusia bloqueó la resolución que pretendía impedir el suministro de petróleo desde Serbia a los serbobosnios de la región de Krajina durante la guerra civil en Bosnia-Herzegovina; y otro se dio en septiembre del 2013 durante la dramática y sangrienta represión  —incluso con el empleo de armas químicas—  operada por el gobierno dictatorial de Bashar al-Assad en Siria —que hasta ese momento había permanecido once años en el poder heredado de su padre, quien gobernó por veintinueve— cuando Rusia y China votaron en contra de la intervención militar de la comunidad internacional propuesta principalmente por los Estados Unidos y Francia y, con eso, pararalizaron al Consejo de Seguridad  —como en los mejores tiempos de la guerra fría—  e impidieron a la comunidad internacional parar el desangre que, a partir de marzo del 2011 y durante los primeros 30 meses de confrontación, había producido más de 110 mil muertos y 2 millones de desplazados que se refugiaron principalmente en los países vecinos  —Líbano, Turquía, Jordania e Irak—  en condiciones de terrible penuria.

            Con ocasión del debate que se abrió durante el 68º período de sesiones de la Asamblea General de la ONU en Nueva York con relación a los trágicos acontecimientos de Siria, el presidente François Hollande de Francia planteó en su discurso del 24 de septiembre del 2013 que los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad renunciaran a su derecho de veto en los casos de crímenes masivos. Propuso "un nuevo código de comportamiento para los miembros permanentes del Consejo de Seguridad: en el caso de crímenes masivos deben renunciar de manera conjunta a su derecho de veto". Y agregó: "Nuestra credibilidad yace en nuestra capacidad de intervenir de manera rápida y efectiva para asegurar que el Derecho Internacional sea respetado y para sancionar a aquellos que lo violan". "Nuestra propuesta —concluyó— no es nueva: fue puesta a consideración en 2005, pero ahora debe ser evaluada bajo nuevas circunstancias, pues ha habido crímenes en masa en Siria", frente a los cuales el Consejo de Seguridad se mostró impotente durante demasiado tiempo.

 
Correo
Nombre
Comentario