sustitución de importaciones

            Es la primera fase del proceso de industrialización de un país. Consiste en producir internamente las manufacturas que antes se importaban. En la etapa primaria del desarrollo económico los bienes industrializados vinieron del exterior pero progresivamente se los remplazó por la producción local. A este proceso, que algunos consideran un verdadero ”modelo” de desarrollo, se llama sustitución de importaciones.

            Ella es el resultado de una política económica deliberada del Estado para desalentar las importaciones y estimular la industrialización interna. La pusieron en práctica, en su afán de alcanzar la <autarquía, los dirigentes soviéticos en los años inmediatamente posteriores a la Revolución de Octubre. Sin embargo, los antecedentes remotos de la sustitución de importaciones están en el <mercantilismo europeo de los siglos XVI y XVII que perseguía como objetivo fundamental de su política económica establecer una balanza comercial favorable, bajo la consigna devender todo y nada comprar en las relaciones de comercio internacional. Para el cumplimiento de este objetivo, las monarquías europeas de ese tiempo crearon impenetrables barreras arancelarias  —como la famosa tarifa aduanera del ministro Jean Baptiste Colbert durante el gobierno de Luis XIV en Francia—  a fin de favorecer la acumulación de reservas metálicas. La búsqueda de una <balanza comercial favorable, producto del exceso de las exportaciones sobre las importaciones, y una rigurosa protección de la producción local fueron los elementos principales de la política mercantilista.

            El sustituir las importaciones supone, en los países menos desarrollados, la imposición de aranceles de aduana relativamente altos para proteger la producción nacional y fomentar la industrialización. Con la imposición de gravámenes ad-valorem a las mercancías, acompañados generalmente de tarifas específicas por peso o medida, se ejerce el control de su ingreso al país al mismo tiempo que se recaudan importantes recursos para el erario nacional.

            La Comisión Económica para la América Latina (CEPAL), creada por las Naciones Unidas en 1948 con el propósito de estudiar la situación económica y social de los países del área latinoamericana y caribeña, alentó mucho esta política tributaria e industrial a partir de los años 50 en los países de la región. El inspirador de ella fue el economista argentino Raúl Prebisch (1901-1986), presidente de esa entidad, quien sostuvo que el desarrollo latinoamericano pasaba necesariamente por la industrialización, llamada a producir localmente una serie de bienes que antes se importaban. Pero para que esto fuera posible había que dar protección arancelaria a las nacientes industrias y reservar las escasas divisas existentes para la adquisición de los equipos, materias primas e insumos básicos que requería el proceso industrial.

            Hasta ese momento el crecimiento de los países latinoamericanos estuvo fundado en la exportación de materias primas tradicionales. Por eso la mayor preocupación de ellos  —y esto se pudo ver en las discusiones de Bretton Woods—  fue la de atenuar las fluctuaciones de los precios de sus productos básicos con relación a los productos manufacturados a fin de disminuir el deterioro de los >términos de intercambio en las relaciones de comercio con los países industriales.

           Para fundar el desarrollo sobre bases sustentables y generar empleo para la creciente fuerza de trabajo, la CEPAL aconsejó a los países latinoamericanos empezar por la sustitución de importaciones su proceso de industrialización. Pero esta estrategia de desarrollo presuponía la aplicación de políticas proteccionistas de la naciente actividad industrial interna, ya que de lo contrario la competencia de los países industriales la arrasaría. La CEPAL sostenía que, para que el proceso industrial fuera posible, era menester una fuerte intervención del Estado en la orientación y regulación de la economía, que no podía estar confiada únicamente a las <fuerzas del mercado. Tesis que ciertamente disgustaba a los economistas neoclásicos y a los policymakers de los países industriales, que no demoraron en arreciar sus críticas contra el sistema.

            Prebisch consideraba que no es incompatible el sistema de sustitución de importaciones con el impulso y diversificación de las exportaciones de manufacturas de los países a los que él llamaba “periféricos”. En su criterio, la industrialización hacia afuera era complementaria de la industrialización hacia adentro. Ellas constituían dos etapas del mismo proceso. Al modernizarse la industria, ampliaba sus horizontes y podía asumir el objetivo exportador. A lo que Prebisch se oponía era a la exportación de bienes primarios, que no incorporaban >valor agregado. Rechazaba esta forma de inserción de América Latina en la <división internacional del trabajo, que tendía a convertir a sus países eternamente en exportadores “naturales” de productos primarios e importadores forzosos de bienes de capital y artículos manufacturados para atender las necesidades sociales. Desde esta perspectiva, la <industrialización era para el economista argentino el camino ineludible para aumentar la <productividad de la economía de los países latinoamericanos, acelerar el crecimiento de su producto nacional, absorber productivamente la mano de obra excedente del campo, mejorar la distribución del ingreso, corregir las injusticias del comercio internacional y, por supuesto, alterar las condiciones de participación de la América Latina en la clásica división internacional del trabajo.

            Dentro de este esquema, un país normalmente empieza por la sustitución de bienes simples  —bienes de consumo e intermedios—  y, conforme avanza su progreso tecnológico, sustituye bienes cada vez más complejos. Este camino le lleva inevitablemente a la exportación, o sea a la industrialización hacia fuera. Lo importante es hacer las cosas de modo que la actividad exportadora no desplace a la sustitutiva sino que la complemente.

            El proceso industrial en los países subdesarrollados empezó por sustituir importaciones, o sea por fabricar localmente lo que antes traían ellos del exterior. Este fue un proceso lógico. Sólo después de crear su propia capacidad para producir eficientemente podía un país buscar mercados externos. Hubiera sido ilusorio esperar que los países atrasados, que tropezaban con graves deficiencias tecnológicas, hubieran podido iniciar su desarrollo con la industrialización hacia afuera. Antes debieron instalar industrias para remplazar los bienes extranjeros. Y esas industrias fueron rigurosamente protegidas para que se consolidaran.

            En América Latina el modelo de industrialización sustitutiva cobró impulso en los años 50 del siglo pasado y se extendió por más de dos décadas. Involucró una reorganización fundamental del trabajo y la producción. Tomó el componente tecnológico y buena parte de las materias primas de los países desarrollados y con ellos forjó una industria principalmente productora de artículos de consumo, intensamente dependiente del exterior en bienes de capital, materias primas y tecnología, beneficiada con protección arancelaria y altamente consumidora de divisas.

           La política de sustitución de exportaciones contribuyó a diversificar la capacidad industrial de la región y a atender con producción interna sus necesidades de bienes de consumo y una parte de las de bienes intermedios y de capital. Estuvo acompañada de un proceso de inversión y de transformación productiva y tecnológica. La agricultura, no obstante haber sufrido el represamiento de sus precios y graves distorsiones de orden laboral a causa de este modelo de desarrollo, se benefició también de la aplicación de modernas tecnologías de cultivo de la tierra y de comercialización de sus productos. Alcanzaron notable desarrollo las actividades vinculadas a la energía, las comunicaciones, el transporte y otros servicios.

           El resultado de estos esfuerzos fue el impresionante crecimiento de América Latina que, en conjunto, alcanzó durante este período y al amparo de la industrialización sustitutiva una tasa media de expansión superior al 5,4% anual, que superó no solamente su ritmo histórico de crecimiento sino también el de otras regiones del mundo, con inclusión de la mayoría de los países industrializados. Solamente el Japón, los países marxistas y los exportadores de petróleo registraron índices mayores de crecimiento.

            Este esfuerzo industrializador fue muy importante para la modernización y diversificación de las economías latinoamericanas, aunque tuvo la limitación de concentrar sus efectos en las principales ciudades, promover acelerados flujos de migración campesina y desordenados procesos de urbanización, debilitar la producción agropecuaria e iniciar la tendencia de informalización de las economías urbanas.

            Este fue el precio de la industrialización y el crecimiento.

            Hoy es de “buen gusto” criticar este modelo de industrialización sin ponerse a meditar en los beneficios que trajo a los países de la región a lo largo de casi tres décadas y en la posibilidad que les dio de superar los efectos de la crisis mundial de los años 30 del siglo pasado  —la primera de las grandes crisis del capitalismo—  y de alcanzar tasas inéditas de crecimiento. Naturalmente que el sistema tuvo sus limitaciones. El propio Prebisch, en el momento de aceptar la responsabilidad de organizar la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo  —United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD—  y a los quince años de haber formulado sus primeras ideas sobre el tema de la industrialización sustitutiva, afirmó que ésta “encuentra dificultades crecientes en los países que avanzan en ella, dificultades derivadas de la estrechez de los mercados nacionales y también de este hecho peculiar: cuanto más se sustituyen ciertas importaciones, tanto más crecen otras a medida que se acrecienta el ingreso, primero por la demanda de bienes de capital y, en seguida, por los efectos del mayor ingreso”.

            Pero, sin duda, la sustitución de importaciones, como el primer paso del desarrollo industrial, dio un gran impulso al progreso económico y social de los países de América Latina y ocupa un lugar muy importante en su historia económica.

           Resulta interesante anotar que los países desarrollados no sólo que instrumentaron políticas de sustitución de importaciones para superar la gran depresión de los años 30 del siglo anterior y para después vencer las dificultades de la segunda postguerra sino que después, a pesar de la <globalización de la economía, siguieron aplicándolas en el campo agrícola en combinación con diferentes formas de proteccionismo.

           El Japón, Corea del Sur, Taiwán y los otros países del sudeste de Asia  —los llamados <dragones asiáticos—  comenzaron su exitoso proceso industrial orientado hacia la exportación con la estrategia de sustitución de importaciones, enmarcada en un fuerte intervencionismo estatal, políticas proteccionistas, concesión de subsidios y agresiva promoción de sus exportaciones.

            Sin embargo, el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y otros organismos multilaterales presionaron fuertemente en los años 80, bajo la amenaza de represalias, para que los países de América Latina abandonaran este sistema y se insertaran en la liberalización del comercio internacional, en los mercados abiertos y en la economía que comenzaba a globalizarse.

            Al socaire de la <globalización de la economía es tal la avalancha de artículos importados en los países del tercer mundo, cuya fabricación no entraña misterio tecnológico, que temo que, al paso en que vamos, tendremos que volver a un sistema de sustitución de importaciones para recomponer las industrias y agroindustrias desmanteladas por la indiscriminada apertura de los mercados. Va a ser imprescindible que esos países retornen a fabricar localmente todo lo que, en nombre de la <globalización de las economías, importan del mundo industrializado con el gran costo social del cierre de fábricas, despidos masivos, desocupación, pobreza y emigración. Los países poderosos han invadido los mercados del tercer mundo, aprovechando las ventajas de su producción en escala y de la integración de sus industrias a través de >trusts verticales. Esta desigual competencia ha arruinado a la producción local. Los productos más elementales de la agricultura y de la industria, que antes se fabricaban internamente  —en especial los de la industria alimenticia—,  hoy se importan. Y en consecuencia muchas empresas se han visto forzadas a cerrar sus puertas.

 
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