privatización

            El neologismo privatizar, recientemente aceptado por la Real Academia Española de la Lengua, significa volver privado lo que es público o transferir al sector particular la gestión administrativa o el dominio de bienes, activos, empresas o negocios pertenecientes al área estatal de la economía.

            Se ha abierto una intensa discusión en torno al tema. La argumentación principal de los grupos privatizadores es que el Estado sufre cuantiosas pérdidas en la administración de las empresas públicas, administración que por lo demás es generalmente deficiente. Por tanto, es preciso transferir a manos privadas el manejo de ellas para reducir los déficit fiscales y para someterlas a las señales del mercado, orientarlas a obtener utilidades y darles una administración más eficiente. El Estado, libre de estas preocupaciones, podría ser, a su vez, más eficaz en el cumplimiento de sus deberes primordiales.

            La argumentación, en términos de costo-beneficio empresarial, tiene cierta lógica aunque no es verdad que todas las empresas públicas pierdan dinero ni que sean necesariamente ineficientes. Ni tampoco que todas la empresas privadas sean eficaces forzosamente. El problema está en que el Estado, como entidad regimentadora de la sociedad, no puede perder de vista la promoción de la democracia económica ni la defensa de los derechos humanos de carácter social. Si la razón de ser del Estado sólo fuera alcanzar el crecimiento económico, sin preocupación por la distribución del ingreso, naturalmente que la privatización y la entrega del comando de la economía a manos privadas podría ser una buena respuesta. Pero resulta que el Estado tiene deberes irrenunciables que cumplir en el campo de la justicia distributiva y de la defensa de los sectores económicamente menos favorecidos. La respuesta para la injusticia social y la dominación económica no está ciertamente en la <ley de la oferta y la demanda ni en las llamadas <fuerzas del mercado. Ellas carecen de toda sensibilidad social. En su agenda no se inscriben el desarrollo humano, ni la equidad económica, ni la defensa de los recursos naturales, ni la promoción de la cultura, ni la protección del medio ambiente, ni otras acciones de solidaridad social. Sustituir la planificación económica por la <mano invisible del mercado resulta muy tentador para los grupos altamente situados en el escalafón social pero muy poco solidario con los sectores mayoritarios que sucumben bajo el peso de la pobreza, la desigualdad y el desamparo.

            Los grupos privatizadores usualmente enmascaran sus intenciones detrás de las sugestivas fórmulas de “reforma del Estado”, “disminución del tamaño del Estado”, “desregulación”, “racionalización”, “descentralización” y otras similares. Pero con cualquier denominación la finalidad es la misma: entregar los negocios más atractivos del sector público, aquellos que tienen altas rentabilidades y que por lo mismo despiertan mucha codicia, a manos privadas. Con lo cual los sectores que los manejen no sólo que se volverían cada vez más opulentos sino que aumentarían su poder sobre los destinos de la sociedad. Con la privatización se crearían unos cuantos magnates todopoderosos, nacionales y extranjeros, con poder irresistible sobre los mandos estatales.

            Un cosa es frenar la megalomanía del Estado y otra desmantelarlo y reducirlo a su mínima expresión.

            No debe el Estado declararse neutral ante el proceso económico de la sociedad. Sin la dinámica participación de él la sociedad carecería de lo que el economista inglés John Maynard Keynes (1883-1946) llamaba la influencia orientadora sobre la economía, que es tan necesaria para establecer los convenientes equilibrios.

            De otro lado, la empresa privada, por sí sola, no es capaz de hacer en los países pequeños las altas inversiones que algunas áreas económicas requieren para su desarrollo ni las que son necesarias en el campo social para prestar servicios compensatorios a los sectores menos favorecidos de la población ni puede afrontar las emergencias de una crisis económica grave. El mantenimiento de altas tasas de ahorro e inversión indispensables para el desarrollo y la promoción del pleno empleo demandan la presencia dinámica del Estado. La iniciativa privada no tiene tampoco vocación para el <desarrollo humano ni son las leyes del mercado o su “mano invisible” las que van a lograrlo. Es cosa averiguada que esta meta social no está entre las preocupaciones del mercado y que, por tanto, se necesita la insustituible acción estatal para promover los elementos que forman la <calidad de vida de un pueblo.

            En materia de intervención estatal en la economía las sociedades han ido de bandazo en bandazo. Rara vez han encontrado el punto de equilibrio en las relaciones del Estado con el mercado. Del <intervencionismo estatal en los tiempos del absolutismo monárquico  —con el <mercantilismo como teoría económica—  pasaron bruscamente a la práctica del <laissez faire cuando el <liberalismo hubo consolidado sus propuestas en la acción revolucionaria de Francia a fines del siglo XVIII. Vinieron luego las ideas socialistas para impugnar la teoría económica liberal. Ellas se bifurcaron en una corriente que defendió la intervención reguladora del Estado  —que posteriormente incluyó, por cierto, los planteamientros de Keynes para afrontar la crisis de los años 30 del siglo pasado—  y la otra que fue hacia la estatificación absoluta de los medios de producción y que se aplicó en la Unión Soviética y en los países marxistas de Europa oriental. Se produjo en ellos una total suplantación del mercado por el Estado. Con el reciente colapso del bloque soviético se ha pasado traumáticamente —como una suerte de reacción vengativa contra la intervención estatal en la economía— a la panacea de la privatización indiscriminada de los instrumentos productivos y a la sustitución casi absoluta del Estado por el mercado.

            El gobierno ruso presidido por Dimitri Medvedev inició en julio del 2010 la mayor ola de privatizaciones de empresas públicas desde el desmoronamiento de la Unión Soviética a finales de la década de los años 80 con el objetivo declarado de formar compañías de economía mixta y, con ello, disminuir su déficit presupuestario y modernizar la economía. Fueron más de diez grandes empresas públicas o semipúblicas  —incluidos el banco Sberbank, que era el mayor del país, y Rosneft, el más importante grupo petrolero—  que salieron a la venta, en una decisión gubernamental totalmente opuesta a la política de concentración de la economía en manos del Estado que aplicó a lo largo de una década el anterior presidente Vladimir Putin.

            Me parece que en ninguno de esos extremos está la verdad económica. La economía dirigida y centralmente planificada ni la economía capitalista de mercado han demostrado ser eficientes. La una ha fallado por el lado de la eficacia económica y la otra por el flanco de la equidad social. Hay que buscar, con los pedazos de verdad que encierran las tesis contendientes, una solución nueva al problema de la injusticia social, de la opresión política, del >subdesarrollo económico y de la ineficiencia gubernativa.

            ¿Qué hacer con el Estado? ¿Desmantelarlo como hicieron los liberales? ¿Aniquilarlo como postularon los anarquistas? ¿Endiosarlo como pretendieron los fascistas? ¿Llevarlo al museo de antigüedades, como proclamaron los marxistas? ¿O esterilizarlo, como quieren los neoliberales? ¿Qué hacer con el Estado? La solución más racional es la de remodelarlo, utilizarlo como instrumento del desarrollo humano y dotarle de todas las facultades para que pueda cumplir con su misión.

            No hay que perder de vista el hecho de que, con el crecimiento demográfico de las sociedades  —que dio lugar a la aparición de la >sociedad de masas—  y con la hipertrofia del urbanismo, fue inevitable que crecieran las reglamentaciones estatales destinadas a incorporar un razonable nivel de disciplina en la vida social. Este es un fenómeno que suele ponerse de lado cuando se trata del tema del papel del Estado. La masificación de los centros urbanos llevó a la publificación de importantes sectores de la vida social, es decir, a la conversión en públicos de asuntos que antes fueron de exclusiva incumbencia privada. Esto resultó ineludible. Con la creciente complicación de la vida social se volvió indispensable crear normas para regular elementos de la vida humana que antes eran completamente privados. Aparecieron nuevas ramas del Derecho. El Estado amplió sus competencias económicas. Asumió incluso la gestión directa de algunas actividades productivas, ya porque la iniciativa privada no estaba en capacidad de financiarlas, ya porque había que proteger los intereses sociales, ya porque el manejo de ellas habría dado demasiado poder político al sector privado. Lo cierto es que el Estado amplió su radio de acción en la economía y, a veces, llegó a ocuparse de actividades que debieron estar en manos particulares, como la administración de hoteles, banca comercial, actividades fabriles y otras operaciones de este estilo. México llegó a tener cerca de mil docientas empresas de la más variada naturaleza bajo la gestión estatal. Cito el caso mexicano porque ningún país de América Latina ha ejecutado un proceso de privatización tan amplio en los últimos años. Quien empezó la tarea de reducir la “obesidad” del Estado mexicano fue el Presidente Miguel de la Madrid (1982-1988), al impulsar un proceso de reprivatización de alrededor de 800 empresas de toda índole administradas por el Estado y cuyo objeto social era totalmente ajeno al interés público.

            Pero la privatización tiene que ser selectiva. No debe, en mi concepto, abarcar el sector energético, el de los servicios públicos básicos ni las áreas claves de la economía. Se llaman áreas claves o estratégicas las que dan poder político. Si ellas fueran privatizadas, el sector privado que las manejara tendría mayor poder que el propio gobierno. La privatización de los servicios públicos traería inevitablemente varios efectos indeseables: el aumento de las tarifas marginaría de su beneficio a importantes sectores de la población, la optimización de las ganancias  —que es parte del instinto de conservación de la empresa privada—  le conduciría a no extender los servicios públicos hacia las zonas periféricas poco rentables y, finalmente, el prestador de ellos podría asumir una grande e inconveniente influencia sobre los mandos del Estado. Recuerdo mi experiencia personal de gobierno y mi resistencia a todas las presiones internas y externas en favor de la privatización en Ecuador. Pienso en los centenares de miles de campesinos a quienes dimos la energía eléctrica de la que habían carecido siempre, o en los centenares de pequeños poblados que por primera vez tuvieron plantas telefónicas, o en las masas rurales que fueron beneficiadas con el servicio de agua potable. En todos estos casos mi gobierno trabajó a pérdida. Visto desde la perspectiva comercial, ninguno de esos sectores es atractivo para el interés particular ni puede rendir utilidades. ¿Va la empresa privada a sacrificar sus utilidades? ¿Dotará de servicios a lugares no rentables? Tengo mis dudas. Lo seguro es que la <marginación social aumentará con la privatización por la doble vía del alza de tarifas y de la exclusión de los servicios públicos básicos a los sectores periféricos.

            Me preocupa, además, en el orden ético, la falta de claridad o los procedimientos francamente corruptos en los procesos de privatización. Casi no ha habido enajenación de bienes públicos que no haya producido denuncias de enriquecimiento ilícito en favor de personas o grupos económicos ligados a los gobiernos. No siempre la valoración de los activos públicos ha sido justa ni las técnicas empleadas para evaluar las ofertas de los postulantes han sido correctas e imparciales. Han prevalecido el tráfico de influencias y el uso de información privilegiada. Lo cierto es que muy pocas operaciones de privatización se salvan de cuestionamientos. Por ejemplo, el político y académico mexicano Jorge Castañeda, en su libro “La Utopía Desarmada” (1995), trae una cita impresionante: “Cuando la línea aérea nacional argentina, Aerolíneas Argentinas, fue privatizada, en 1991, algunos diputados en Buenos Aires calcularon que los tres Boeing 747 que poseía la empresa fueron liquidados por 590 mil dólares cada uno, menos de una décima parte de su valor. Según las mismas fuentes, un viejo 707 se vendió por un dólar y cincuenta y cuatro centavos, menos que un modelo de juguete del mismo avión”. Y por supuesto que podrían multiplicarse los ejemplos demostrativos de la escandalosa corrupción que ha rodeado a los procesos de privatización latinoamericanos. Yo mismo podría citar varios referentes a mi país, que prueban el alto grado de podredumbre que acompañó a la enajenación de las empresas públicas, algunas de las cuales años atrás fueron a parar a manos del Estado porque quebraron en las administraciones particulares y después, cuando reflotaron con el sacrificio estatal y se convirtieron en buenos negocios, fueron nuevamente apetecidas por la voracidad de los amigos del gobierno.

            Es la vieja, mañosa y productiva práctica de privatizar las ganancias y socializar las pérdidas. Cuando los negocios marchan bien y producen grandes utilidades, se pide al Estado que abra toda clase de libertades y que no interfiera en las leyes del mercado; pero cuando las cosas van mal, cuando vienen las quiebras de las empresas privadas, entonces se le exige intervenir mediante costosos paquetes de rescate a cargo del erario público. La lógica de los especuladores parece ser: no intervención estatal y liberalización económica para privatizar las ganancias e intervención del Estado en los momentos de crisis para la socializar las pérdidas.

            En el orden económico me preocupa que algunas de las empresas públicas, que se crearon o adquirieron para generar ingresos al Estado y compensar de este modo la caída de sus rentas, se privaticen a precios de regalo para reunir ingresos que luego se dilapidan. Ese es el triste destino de muchos de los fondos de las privatizaciones. Las inversiones sociales que se ofrecieron a cambio no llegaron. La liquidación de los activos del Estado “prolongó la fiesta” de los gobiernos privatizadores pero hipotecó el futuro de la sociedad. Pronto se acabaron los recursos de las ventas y el Estado quedó más pobre y necesitado que antes pero con inflados compromisos de gasto. En esta línea de ideas me preocupa también que, a costa de los consumidores, se constituyan monopolios privados provistos de un enorme poder político para imponer su omnímoda voluntad.

            Y en el orden social me aflige la desocupación que una privatización indiscriminada ocasiona en amplios grupos de la población económicamente activa. Porque, aunque los privatizadores digan que no, la verdad es que el comprensible interés de la empresa privada por bajar sus gastos generales y por optimar sus beneficios le lleva a reajustar el personal de las entidades y empresas privatizadas. Esto es apenas lógico. Lo cual aumenta las altas tasas de desocupación y subocupación existentes en los países pobres.

            La privatización, es cierto, puede tener diversos grados. Puede ser total o parcial, según se transfiera toda la empresa o parte de ella al sector privado. En este último caso, caben dos posibilidades: que el Estado sea el socio mayoritario y que, por tanto, asuma las decisiones y responsabilidades de su administración, o que el capital privado tenga la mayor parte de las acciones y tome a su cargo la conducción administrativa. Estas posibilidades ofrecen cierta flexibilidad a la privatización. El modelo mixto, con mayoría estatal o privada, puede resultar conveniente en algunos casos. Pero los privatizadores han eludido aun esta posibilidad y a título de “desinversión” han enajenado también la participación accionaria estatal en empresas productivas exitosas.

            La <capitalización privada para la formación de empresas mixtas en áreas tradicionales y nuevas en las que el Estado no posea los recursos para invertir, ampliar y modernizar sus empresas es una forma mixta de privatización que puede resultar aceptable.

            El debate acerca de la reforma del Estado en América Latina tiene que liberarse de las influencias emocionales que suelen distorsionarlo. La reacción rencorosa contra la estatificación no debe conducir compulsivamente y sin escalas intermedias hacia el otro extremo: la privatización irreflexiva. Comprendo que en este proceso va envuelta una cuestión ideológica, en la medida en que la transferencia de ciertos instrumentos de producción al dominio particular  —que bien puede significar entregar el comando de la economía a manos privadas nacionales o extranjeras—  implica un cambio en el modelo de desarrollo de un país. Por eso el debate debe ser conducido sin estridencias demagógicas y de acuerdo con las demandas sociales y con los consejos de la técnica.

            El desmantelamiento del Estado y la amputación de sus elementales facultades de regulación del proceso económico abren posibilidades de que, en lugar de la “mano invisible” a la que se refería Adam Smith, funcione la mano visible de los ventajistas, especuladores, agiotistas, acaparadores y toda esa gente de mal vivir económico que manda y desmanda en las economías desguarnecidas.

            No hay noticia de países que tengan una economía poderosa y un Estado débil. Estados Unidos de América, los países de la Unión Europea, el Japón, los emergentes países de Asia sudoriental, todos ellos tienen aparatos estatales con vigorosas facultades de regulación sobre la economía. En el mundo industrializado el Estado ha sido el promotor del desarrollo, ya con su gestión directa en áreas productivas claves o que requieren alta inversión, ya con el aliento o desaliento a determinadas actividades económicas, ya con la expedición de normas para potenciar la acción creativa de los agentes económicos privados.

            Los más importantes procesos de la economía en los países desarrollados de Occidente tienen al Estado como su principal protagonista. El plan Marshall para la reconstrucción de Europa después de la última gran guerra tuvo en la autoridad pública al más importante actor económico, fue por iniciativa estatal que se integró la Comunidad Europea como instrumento del desarrollo de los doce países y después de los veintiocho, el gobierno japonés fue el que decidió impulsar el proyecto de computadoras de la quinta generación para dar a su país el liderazgo en la tecnología de punta. Y si volvemos la vista hacia atrás podremos ver que los grandes hechos económicos  —desde el descubrimiento de América hasta el viaje del hombre a la Luna—  se debieron a iniciativas de gobierno.

            Hay muchas falacias y desinformaciones envueltas en todo esto. Los privatizadores del tercer mundo por lo general argumentan que en los procesos de reordenamiento estatal siguen el “modelo” de los países desarrollados. Y esto no es verdad. En la mayor parte de Europa occidental y en varios países de Asia, como el Japón y Corea por ejemplo, el Estado no solamente que se ha reservado incólumes las facultades para imponer el marco regulatorio de la economía y para interferir en el mercado cuando lo estime conveniente en orden a garantizar la competencia y restablecer los equilibrios, sino que maneja los principales servicios públicos y es dueño de importantísimas empresas industriales. En Francia el sector público administra los ferrocarriles, el metro, la electricidad, las telecomunicaciones, algunas compañías petroleras y de gas y otros servicios, y lo hace con una reconocida eficiencia. En España más de la mitad del producto interno bruto generan las empresas gubernamentales. En Italia ocurre cosa parecida. El próspero gobierno alemán es propietario de más paquetes accionarios en negocios de aerolíneas, acero, energía eléctrica, productos químicos, automóviles, transporte, etc. que cualquier otro gobierno en el mundo. El Japón mantiene el control estatal sobre las industrias estratégicas. Corea del Sur es un ejemplo exitoso de crecimiento económico dirigido por el Estado bajo una fuerte autoridad presidencial. Todo lo anterior no obsta, naturalmente, para que la administración estatal de esas empresas se adhiera a las técnicas del mercado y responda a las conveniencias de la eficiencia y de la competitividad.

            Lo que ocurre es que el debate en torno a la reforma del Estado en los países latinoamericanos está lleno de confusiones. Se ha trabado alrededor de la falsa disyuntiva entre estatistas, que sostienen la acción absorbente del Estado, y privatistas que pugnan por la tesis de la absoluta inhibición estatal. Esta es una disyuntiva falaz porque ignora deliberadamente la rica gama de posibilidades intermedias que existe. No puede el Estado renunciar a su deber de conciliar y armonizar los intereses contrapuestos que bullen dentro de la sociedad, ni mantener una actitud impasible frente a las deformaciones del mercado ni dejar de velar por intereses que no merecen la atención de las fuerzas mercantiles, como la ecología, la explotación racional de los recursos naturales, la justicia social, la cultura y toda esa amplia gama de valores tangibles e intangibles que forman parte del <desarrollo humano.

            La privatización no es una simple operación tecnocrática, como pretenden sus auspiciadores. Es un proceso complejo que entraña un cambio de modelo de desarrollo puesto que traslada importantes áreas de la economía del control público al privado. Esto significa una disminución del poder del Estado y el aumento de la influencia pública de la empresa privada. Por consiguiente, hay allí una transferencia neta de poder. Para muchos sectores privados, que ya tienen poder económico, la privatización significa incrementar su poder político. Ella no es, por tanto, una operación políticamente aséptica.

            Esto explica muchas cosas. Entre ellas el exceso de discrecionalidad y la falta de transparencia con que se han desarrollado muchos de los procesos privatizadores en América Latina y en otros lugares, la <corrupción que los ha acompañado, el ansia de ciertos sectores financieros de apropiarse de atractivos negocios del Estado, la formación de monopolios privados para remplazar a los públicos. Es fácil entender cómo el manejo de las telecomunicaciones o de la electricidad de un país o la explotación de sus principales recursos naturales dará un multiplicado poder político a los empresarios privados. Ellos se tornarán más fuertes que el Estado e impondrán su omnímoda voluntad a la sociedad. En esto consiste el cambio del modelo de desarrollo de que he hablado. Detrás de la privatización están agazapados intereses económicos y políticos muy concretos. En general, detrás de cada sistema de ideas siempre están parapetadas ambiciones de poder. Detrás del proceso de estatificación de los instrumentos de producción se escondieron personas que, obrando a nombre del Estado, aspiraron a sustituir a las oligarquías tradicionales en el manejo de la riqueza y en el ejercicio de la dominación social que ella conlleva; y detrás de la privatización están quienes anhelan recuperar ese poder o incrementar el que ya tienen.

            La privatización, en definitiva instancia, representa el triunfo del poder económico sobre el poder político en la vieja disputa entre quienes desean imponer un “liberalismo salvaje” y tener las manos libres para dar a la sociedad sus reglas de juego y la autoridad pública que reclama un mínimo de competencias para regular la actividad de los actores de la economía.

 
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