parlamento

           Es la denominación que se da a la función legislativa del Estado dentro de los regímenes parlamentarios, o sea de aquellos en que el centro de gravedad político está en el parlamento.

            El parlamento es, por tanto, el órgano legislativo de los regímenes parlamentarios en tanto que el congreso lo es en los presidenciales.

            La diferencia, que algunos consideran sutil, entre “parlamento” y “congreso” es que el primero tiene varias otras atribuciones aparte de las puramente legislativas. El parlamento posee funciones más amplias. Se dedica no solamente a legislar, aunque esta es su función emblemática, sino que ejerce también potestades políticas, económicas, administrativas y judiciales. Es en el parlamento donde se toman las decisiones más importantes de la vida del Estado. De allí parte no sólo la orientación política del gobierno sino también la integración de los principales órganos estatales. La mayoría parlamentaria es la fuerza política determinante y la que, en la práctica, ejerce el gobierno del Estado en el régimen parlamentario. Por eso los partidos pugnan por alcanzar la mayoría parlamentaria para dominar el gabinete e inspirar su programa de gobierno. Es tal la dependencia del gabinete con respecto al parlamento que el jefe del Estado, llámese presidente o monarca, no puede proponer el cargo de >premier a quien no cuente con el respaldo mayoritario en el órgano legislativo ni puede integrar el gabinete sin la aquiescencia parlamentaria.

            En el régimen parlamentario, que mediatiza la participación del jefe del Estado en la administración pública por la creación de un cuerpo colegiado ministerial  —el gabinete—,  las atribuciones del parlamento se amplían ostensiblemente. Además de las propiamente legislativas tiene la de inspirar y censurar la política del poder ejecutivo, la de influir en la integración del gabinete, la de fiscalizar y discutir su gestión, la de hacer efectiva la responsabilidad ministerial, la de aprobar presupuestos y crédito y la de reflejar las tendencias de la opinión pública. Posee, por tanto, funciones legislativas, políticas, económicas, judiciales y administrativas. De esta manera el parlamento alcanza una gran preponderancia en la vida política del Estado. Está dotado de medios legales y reglamentarios para investigar la gestión política y administrativa del gabinete y para destituir ministros si juzga conveniente. Esto marca la diferencia con el <congreso de los regímenes presidenciales, cuyas responsabilidades son puramente legislativas.

            Dicho en otras palabras, en la república parlamentaria se confía la función ejecutiva al presidente, asistido de ministros responsables ante el parlamento, sin cuya confianza no pueden desempeñar sus cargos. La reunión de los ministros forma el gabinete, en cuyo seno se adoptan las decisiones administrativas más importantes, lo cual crea una solidaridad ministerial que obliga y solidariza a todo el gobierno. Uno de los miembros del gabinete tiene el rango de primer ministro o premier y es quien desempeña las funciones de jefe del gobierno, dirige la política general del consejo de ministros y es el superior jerárquico de la administración pública. El parlamento, mientras tanto, cuenta con eficaces medios de vigilancia y fiscalización sobre el poder ejecutivo, que le dan una gran preponderancia en la vida política del Estado. Basta un voto de censura de la mayoría parlamentaria para producir la dimisión del gabinete y dar lugar a la formación de un nuevo gobierno que merezca la confianza parlamentaria. Para este efecto, el jefe del Estado nombra un nuevo primer ministro al que encarga realizar las consultas con la mayoría parlamentaria a fin de designar a los demás miembros del gabinete.

            El origen de la institución parlamentaria está en Inglaterra. En el año 1265 Simón de Monfort  —líder de la oposición de los barones al rey Enrique III—  convocó una amplia reunión de eclesiásticos, laicos, caballeros y representantes de las ciudades y los burgos para oponerse a la política del monarca inglés. Generalmente se considera a ese episodio como el origen institucional del parlamento. Desde entonces su fisonomía empezó a dibujarse progresivamente al calor de las ardientes controversias con la corona. Las asambleas parlamentarias acogían a los tres estamentos del reino: a “los que rezan”, a “los que guerrean” y a “los que trabajan”, como diría un célebre pensador inglés. No es fácil precisar la fecha en que el parlamento se dividió en dos cámaras. Fue el clero el que renunció primero a su representación parlamentaria y prefirió tratar directamente con el monarca el asunto que más le preocupaba: los impuestos. Lo cierto es que a mediados del siglo XIV los prelados y los nobles empezaron a reunirse por separado y formaron la Cámara de los Lores, mientras que los representantes de las ciudades y los burgos constituyeron la Cámara de los Comunes. En el año 1343 esta separación se consolidó y poco tiempo después los comunes eligieron un speaker.

            Fueron tomando forma las competencias de la institución parlamentaria. A partir del año 1340 quedó establecido que el monarca no podía imponer tributación directa a los súbditos sin la aquiescencia del parlamento. De allí sus atribuciones se extendieron al control y petición de cuentas del manejo del dinero proveniente de las recaudaciones tributarias. En materia legislativa se estableció que el rey podía expedir normas jurídicas de carácter particular  —decretos y ordenanzas—  pero que sólo con el consentimiento del parlamento le era lícito promulgar normas de carácter general, o sea leyes. Los consejeros del rey se convirtieron en ministros de la corona y pronto nació el gabinete como el órgano en que debían tratarse los asuntos gubernativos que antes se ventilaban en el Consejo del Reino. Entonces se estableció la costumbre de que los actos del monarca debían realizarse con la firma responsable de un ministro, se impuso en consecuencia la sumisión de los ministros del rey al juicio del parlamento  —el impeachment—  y con el transcurso del tiempo se estableció la costumbre de que el gabinete precisaba la confianza del parlamento para poder constituirse y operar. Con arreglo a la triennial act de 1649 el parlamento debía reunirse cada tres años pero desde que se le confió las decisiones sobre el mantenimiento del ejército las reuniones se volvieron anuales por la necesidad de proveer oportunamente las asignaciones económicas.

            Siglos más tarde, la Reform Act de 1832 suscitó un cambio profundo no sólo en el sistema parlamentario sino en toda la estructura política de Inglaterra. Esta ley introdujo una reforma electoral que amplió enormemente el cuerpo de electores, hasta entonces muy reducido, y democratizó la integración de la cámara de los comunes. No cambió el voto censual pero exigió requisitos menores para el ejercicio de los derechos electorales, con lo cual el número de electores se amplió de 653.000 a 800.000. Este proceso de democratización del sufragio siguió su curso con varias reformas ulteriores que extendieron progresivamente la base electoral, suprimieron el voto censual y el voto calificado e incorporaron a las mujeres a los derechos electorales, todo lo cual democratizó el parlamento inglés. La Cámara de los Comunes cobró mayor importancia mientras que la Cámara de los Lores quedó en segundo plano. Las tensiones suscitadas entre las dos cámaras por cuestiones de competencia fueron resueltas por la Parliament Act de 1911, que limitó sustancialmente las atribuciones de la cámara alta, y por la Parliament Act de 1949 que debilitó aun más a los lores. Estas leyes excluyeron a la cámara alta de su participación en la aprobación de las leyes financieras y la convirtieron en un órgano legislativo de mera enmienda y contención de las leyes aprobadas por la cámara de los comunes, aunque limitaron a doce meses el lapso en que podía retrasar la promulgación de las leyes no financieras aprobadas por la cámara baja. Aparte de esto, es la cámara de los comunes y no la de los lores la que da o quita la “confianza” necesaria al gabinete para que pueda gobernarel. Con todo lo cual el peso específico de los lores disminuyó notablemente, como lo prueba el hecho de que ningún primer ministro ha salido de sus filas desde los tiempos de lord Salisbury en 1902.

            Este fue el origen histórico de la institución parlamentaria y de la configuración de sus competencias. El parlamento ha formado parte central de la vida política inglesa durante los últimos siete siglos y se ha erigido como modelo de un régimen político que muchos otros Estados imitaron. Sus principales características pasaron a la Europa continental, aunque la eficacia política y la libertad que el sistema dio a Inglaterra no se reprodujeron en el continente y algunas de sus instituciones políticas fueron “inimitables” porque obedecieron a la manera de ser tan peculiar del pueblo inglés. Montesquieu y otros pensadores formularon sus teorías a partir de la observación del sistema constitucional inglés aunque no intentaron reproducir las instituciones inglesas. La integración de la cámara de los lores, por ejemplo, resultó inimitable. En ningún otro lugar podía integrarse un órgano legislativo con los lores espirituales (los arzobispos de Cantorbury y York y varios obispos), los lores temporales (los príncipes de la familia real e hijos de lores llamados por la corona), los lores por derecho hereditario, los lores creados por el monarca, los lores escoceses, los lores irlandeses y los Lords off Appeal in ordinary designados por la corona. En Francia el sistema parlamentario se compone de dos cámaras: la asamblea nacional y el senado. En Alemania igual: por el bundestag y el bundersrat. En España el parlamento se denomina Cortes Generales y se divide en el congreso de los diputados y el senado. En estos países y, en general, en todos los que adoptan el sistema bicameral, la una asamblea se compone de diputados elegidos proporcionalmente por el conjunto de la población nacional, cuya representación ostentan, y la otra de representantes corporativos de las varias circunscripciones territoriales en que se divide el Estado federal.

 
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