legislador

            Es quien legisla, o sea quien hace, establece o da las leyes para la ordenación de la sociedad. Las leyes son las normas generales e imperativas de la convivencia humana. Los legisladores pueden ser, en el parlamento bicameral: diputados o senadores, según la cámara a la que pertenezcan. Los diputados son elegidos por el pueblo en su conjunto y están llamados a representar y defender los intereses de toda la colectividad, mientras que los senadores, elegidos por las diferentes circunscripciones territoriales en que se divide el Estado, son los representantes corporativos de ellas, cuyos intereses están obligados a defender en el parlamento o en el congreso.

 

 

                        1. Las facultades legislativas.  En los regímenes presidenciales el congreso se limita casi exclusivamente a sus funciones legislativas. Sólo excepcionalmente ejerce facultades de control político-administrativo. Los ministros, que tienen la calidad de secretarios del presidente, no rinden cuentas del desempeño de sus cargos ante el congreso. No refrendan los actos del poder ejecutivo y no pueden participar en los debates del congreso, con el cual se comunican por escrito o a través de las comisiones legislativas. Sin embargo, siguiendo el modelo norteamericano, en el que existe una disposición constitucional en virtud de la cual “el Presidente, el Vicepresidente y todos los funcionarios civiles de los Estados Unidos podrán ser destituidos de sus cargos si se les acusare y se les hallare culpables de traición, cohecho u otros delitos y faltas graves”, los legisladores adoptan procedimientos especiales para el juzgamiento por el congreso de la responsabilidad política de los principales titulares de la función ejecutiva. Este juzgamiento se denomina impeachment en los Estados Unidos. Es, en realidad, un juicio político. El proceso se origina en la Cámara de Representantes, que es la encargada de llevar la acusación ante el Senado, el cual actúa como juez y debe estar presidido por el Presidente de la Corte Suprema de Justicia cuando se trate de juzgar al Presidente de la República. La pena imponible al funcionario culpable es la destitución del cargo, que puede ir acompañada de la inhabilitación para desempeñar funciones de honor en el gobierno de los Estados Unidos.

            En cambio, en el sistema parlamentario y en los sistemas mixtos el legislador tiene, además de sus funciones propiamente legislativas, una serie de funciones administrativas, económicas y de control político sobre la función ejecutiva. En estos regímenes el parlamento es el centro de gravedad político del Estado. La mayoría parlamentaria es la fuerza determinante de la vida estatal, tanto porque inspira la orientación política del gobierno y califica su programa de acción como porque está asistida del derecho de fiscalizar los actos del poder ejecutivo y de exigir responsabilidades a sus titulares.

 

 

                        2. Legislar: función independiente.  Legislar es una tarea especializada, confiada a un grupo de personas elegidas para ello. Pero esto no siempre fue así. En las sociedades primitivas el hacedor de las normas de la convivencia social era el mismo gobernante. Este asumía todas las facultades de conducción que por entonces se reconocían al caudillo de la horda, el clan o la tribu. Las funciones de legislador, jefe político, caudillo militar, sacerdote y juez estaban subsumidas en la misma persona. La diferenciación de las funciones sociales es fruto de la civilización. Para no ir muy lejos basta recordar que en el <absolutismo monárquico, hace apenas doscientos años, si bien la tareas “físicas” de legislar y de juzgar estaban confiadas a distintas personas, todas ellas obedecían la voluntad omnímoda del monarca. No había diferenciación de funciones ni menos independencia entre ellas. Fueron las acciones revolucionarias de Estados Unidos de América y de Francia a fines del siglo XVIII las que, entre muchas otras conquistas civilizadoras, forjaron la <división de poderes como uno de los principios básicos del constitucionalismo moderno e hicieron de la legislación una actividad especializada e independiente.

            En este esquema, refinado por el pensamiento de notables filósofos europeos y convertido en letra constitucional por los los más egregios juristas norteamericanos de fines del siglo XVIII, a la tarea de hacer las leyes se le reconoció como una de las tres funciones fundamentales del Estado y se le dotó de todas las garantías de autonomía que le son indispensables para el cumplimiento de su deber. Los miembros del órgano legislativo son elegidos por el pueblo, en votaciones directas y universales. A los legisladores se les ha rodeado de <inmunidad para asegurar mejor su independencia de criterio y de acción. Pero como la tarea de hacer leyes es una de las más arduas que puede confiarse al cerebro del hombre  —es prever todas las inagotables posibilidades del comportamiento humano—  se ha querido que no sea una persona sino un amplio grupo de personas, reunidas en asamblea o congreso, el que asuma esta responsabilidad. Y que además se cuente con la opinión del jefe del Estado. Así se afianza, hasta donde este afianzamiento es humanamente posible, el acierto en la elaboración de las leyes.

 

 

                        3. Las facultades colegislativas del jefe del Estado.  El jefe del Estado, en los regímenes republicanos y en las formas constitucionales de la monarquía, es colegislador, es decir, interviene de manera determinante en el proceso de legislación. Esta intervención puede ser a través de la iniciativa, al elaborar un proyecto de ley y dar comienzo a su tramitación en el órgano legislativo, o de la participación en las discusiones parlamentarias por medio de sus ministros, o mediante la sanción o el >veto a los proyectos de ley aprobados por el congreso. Por lo general, el jefe del Estado tiene también la facultad de convocar al congreso a sesiones extraordinarias, en las que éste no puede tratar más que los puntos de la agenda. Este es otro mecanismo muy eficaz de participación del jefe del Estado en los quehaceres de la legislación.

 

 

                        4. La técnica legislativa.  El trabajo legislativo contemporáneo se realiza principalmente a través de comisiones de legisladores, asesoradas por técnicos en las diferentes ramas de la legislación, que presentan sus informes a consideración de las reuniones plenarias del parlamento. La mayor parte del trabajo se lleva a cabo en las comisiones. Por lo general, la asamblea plenaria se limita a aprobar, modificar y eventualmente negar los informes de las comisiones. Los grandilocuentes y ampulosos discursos de los viejos tribunos del parlamento han sido remplazados por intervenciones cortas y concretas sobre temas específicos, en las que abundan las cifras y los datos técnicos. A veces existen comisiones legislativas delegadas que, en receso de la cámara o de las cámaras legislativas, son las que asumen las facultades de legislación.

            Se ha notado en los últimos tiempos que las atribuciones de colegislador del Jefe del Estado se han ampliado considerablemente, especialmente por la vía de la iniciativa de las leyes. Hay una tendencia a dotar al presidente o al jefe del Estado de atribuciones específicas para enviar al parlamento proyectos de ley, especialmente sobre materias económicas, a fin de que sean aprobados, modificados o negados por los legisladores dentro de un plazo. Si no lo hacen, el proyecto enviado por el poder ejecutivo se convierte en ley. Son la velocidad de los acontecimientos de la vida moderna, la eclosión de las demandas populares, que no pueden esperar la lentitud de los trámites legislativos ordinarios, las que han impuesto este método sumario de legislación.

            Dentro de la técnica legislativa, pueden distinguirse cinco etapas formales en la elaboración de una ley:

                      a) la iniciativa, o sea la presentación al congreso del proyecto, cuyo derecho pertenece generalmente a los legisladores, al jefe del Estado, al Tribunal Supremo de Justicia y, en los sistemas que admiten la iniciativa popular, a un número determinado de ciudadanos;

                      b) la discusión por el congreso, en la que algunas legislaciones autorizan la participación de los ministros de Estado;

                      c) la aprobación por medio de la votación realizada en la cámara única o en ambas cámaras, según el sistema;

                      d) la sanción por el jefe del Estado, o sea su aprobación al proyecto recibido del congreso; y

                      e) la promulgación, que es la publicación solemne de la ley en la gaceta oficial para conocimiento y acatamiento general.

            La moderna técnica legislativa aconseja pedir asesoramiento a expertos de fuera del parlamento en las diversas materias de legislación. Las informaciones técnicas, las estadísticas, las cifras, las investigaciones son indispensables para el acierto legislativo. Repito que nada es más difícil que hacer normas para la conducta humana. La redacción de los preceptos legales tiene una enorme importancia. El manejo de la extensión y comprensión lógicas de los conceptos debe tener una gran exactitud. ”Las palabras de la ley han de pesarse como diamantes”, decía el jurista ecuatoriano Luis Felipe Borja (1845-1912). Los congresos y los parlamentos modernos cuentan con comisiones de redacción para evitar que el defectuoso manejo del lenguaje por parte de los legisladores distorsione el espíritu de la ley. La reunión y ordenación de todos los preceptos que se refieren a un mismo asunto en un código es muy importante para fines de sistematización de la materia. El código no es más que la unidad orgánica y sistemática de todas las normas referentes a una misma materia. Y la división de la ley en títulos, capitulos, artículos, incisos y números o letras ordinales, de acuerdo con un riguroso esquema lógico, es muy importante para la hermenéutica jurídica.

 
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