federalismo

          Es la teoría y práctica del <Estado federal. El concepto se remite a la expresión latina foedus, que significa “pacto” o “alianza”, e ingresó en todas las lenguas importantes. Su primera plasmación, como principio de organización política, se dio a raíz de los acontecimientos que llevaron a la fundación de los Estados Unidos de América, cuyos antecedentes fueron la federal convention de 1781, los artículos escritos por Alexander Hamilton (1757-1804), James Madison (1751-1836) y John Jay (1745-1829) recopilados y publicados en “The Federalist”, y la Constitución de 1787 que adoptó la forma federal de <Estado.

          Los ochenta y cinco ensayos escritos por Hamilton, Madison y Jay, publicados en 1787 y 1788 en apoyo a la ratificación de la nueva Constitución de los Estados Unidos de América, son generalmente tenidos como la base fundamental de la doctrina del federalismo y de las demás instituciones políticas creadas por el sistema constitucional norteamericano, que fue el primero en concretar en fórmulas jurídicas escritas los grandes principios proclamados por los filósofos políticos de la Revolución Francesa.

          Desde el punto de vista de la organización territorial y del grado de centralización política, se pueden distinguir dos formas de Estado: el unitario y el federal.

          Son Estados unitarios los que tienen un solo orden jurídico válido para todo su territorio y cuyo poder político se ejerce desde la estructura central de gobierno, de modo que toda la operación gubernativa emana del centro y converge hacia él. En cambio, son Estados federales aquellos en los que coexisten normas jurídicas válidas para todo su territorio y otras que sólo rigen en las unidades territoriales que integran la federación. En esta forma de Estado el ejercicio del poder político es compartido por los órganos centrales de gobierno  —gobierno federal—  y por los gobiernos autonómicos locales, de acuerdo con la distribución de competencias que señala la Constitución federal.

          Hay que decir que, a diferencia del Estado unitario, el territorio del Estado federal se divide en unidades territoriales dotadas de gobierno propio.

          En la federación existen, por tanto, dos niveles de autoridad: el de alcance nacional, que forma un circuito central de gobierno, y el de alcance regional, compuesto por los gobiernos seccionales autónomos, cada uno de los cuales ejerce poder sobre su respectiva circunscripción territorial. Las personas, por consiguiente, están sometidas, según los diferentes asuntos, a dos órdenes legales distintos: al de la federación y al de la unidad territorial en la que viven o en la que realizan sus actos. Y aunque las leyes de las circunscripciones territoriales descentralizadas no pueden contradecir a las normas federales  —y hay una instancia de control de la constitucionalidad de aquéllas a cargo de la Corte Suprema de Justicia federal o de un tribunal constitucional—  ellas tienen amplia autonomía para reglar los asuntos de su competencia.

          En esta forma de organización estatal, los gobiernos descentralizados son subsistemas dentro del sistema global de poder.

          La ordenación federal se basa en el concepto de <descentralización política, que supone un fraccionamiento horizontal de las competencias fundamentales del Estado y la distribución de ellas entre los órganos centrales y los descentralizados con arreglo a un criterio territorial, de modo que estos últimos poseen toda la gama de atribuciones legislativas, ejecutivas y judiciales para manejar sus propios asuntos.

          La descentralización política y económica confiere a las entidades regionales  —llámense estados, departamentos, provincias, regiones, distritos, cantones, länder, comunidades autónomas—  la facultad de dictar su propia Constitución, legislar sobre determinadas materias, ejercer la parte del poder ejecutivo no reservada al órgano central del Estado, manejar sus propios recursos económicos y administrar justicia dentro de su respectiva circunscripción territorial.

          Este conjunto de competencias se combina con las que corresponden al poder central, de modo que puede afirmarse con propiedad que coexisten dos órdenes de poder complementarios: el que ejerce el gobierno central, con alcance nacional, y el de los gobiernos seccionales, que vale exclusivamente dentro de sus límites regionales.

          Esta es la diferencia con la <descentralización administrativa que usualmente existe en los Estados unitarios, en los cuales los órganos centrales, para descongestionar su trabajo, delegan algunas de sus atribuciones a favor de entidades especializadas, sin romper los lazos de subordinación a que ellas están sometidas.

          La división de competencias entre el gobierno central y los gobiernos locales es, sin duda, el problema crucial de la teoría federalista, puesto que de la forma como se delimiten sus respectivas esferas de autoridad depende en la práctica el grado de armonía que se establezca entre los intereses de la totalidad y los de las partes. Este ha sido el gran rompecabezas de los constitucionalistas norteamericanos, no sólo a la hora de crear su Estado federal, que fue el primero que apareció en la historia, sino a lo largo de la vida política de él por los frecuentes y a veces graves conflictos de competencia que se suscitaron.

          Suélese efectuar de dos maneras la división de competencias: bien sea enumerando en la Constitución las materias de competencia federal, de modo que todas las demás constituyan competencias seccionales, o al revés: señalando los poderes y atribuciones de las unidades territoriales descentralizadas, en el entendido de que los poderes remanentes quedan bajo el dominio de la Federación.

          La primera forma fue adoptada por Estados Unidos de América en su Constitución de 1787 e imitada por muchos otros Estados; y la segunda fue asumida por Canadá. Los tratadistas estiman que con el primer sistema se robustece la autonomía de las unidades descentralizadas mientras que con el segundo se fortifica el poder central y se impulsa la dinámica centralizadora que en la práctica se observa en los Estados federales.

          Pero, de cualquier manera que se realice la regulación de competencias, un estudio comparativo de las diferentes legislaciones demuestra que generalmente competen a la Federación: la política exterior; el mando de las fuerzas armadas; el comercio externo; los sistemas monetario, postal y de telecomunicaciones; la resolución de los conflictos entre los departamentos o distritos; la legislación interpretativa de la Constitución y otras materias de interés nacional. Sobre ellas no pueden legislar los gobiernos seccionales ni su conducta puede apartarse de los principios establecidos por la Constitución federal.

          El Estado federal hizo su ingreso a la historia con la Constitución norteamericana de 1787, que logró crear una fórmula nueva capaz de armonizar la existencia de varios Estados individuales con la formación de una entidad superior que, abarcando a todos ellos, les diese mayores posibilidades de defensa común sin quitarles la libertad ni anular su original individualidad.

          Esta forma de organización política fue después imitada por otros Estados y más tarde, tras la Primera Guerra Mundial, por muchos más.

          El Estado federal puede surgir por la unión de Estados hasta entonces independientes, como en los casos de los Estados Unidos de América, Suiza y Alemania, o como resultado de un cambio de organización política por el que un Estado unitario se vuelve federal, como ocurrió con la Unión Soviética, Austria, México, India, Sudáfrica y otros países. Cuando acontece lo primero, se produce una verdadera fusión de Estados que da nacimiento a una entidad estatal nueva, integrada por el territorio y la población de los Estados que se unen.

          En el caso norteamericano, la organización federal no obedeció a un esquema teórico previamente elaborado sino a la necesidad práctica de combinar la existencia de unidades políticas distintas con la de una entidad superior dotada de facultades para bastarse a sí misma.

          Hasta entonces sólo se conocían dos formas de organización política: el <Estado unitario y la confederación de Estados. Ninguna de ellas resultaba adecuada a los propósitos de los constitucionalistas norteamericanos, que buscaban organizar su naciente sociedad política de modo que no afectara la peculiaridad de los pequeños Estados ya existentes pero que les diera al mismo tiempo mayor poder y territorio, a partir de la formación de una unidad política superior.

          Estos propósitos se concretaron en la forma federal de Estado, que apareció como conciliación dialéctica de dos tendencias contradictorias: la unidad y la diversidad.

          Eso fue lo que hizo la Constitución de 1787, que es el documento constitucional escrito y codificado más antiguo del mundo. Creó un nuevo sistema político que fue la síntesis de dos fuerzas sociales antagónicas: la centrífuga y la centrípeta.

          Este acondicionamiento dialéctico se presenta con mucha claridad en aquellos casos en que pequeñas unidades territoriales, con exiguas potencialidades económicas, defienden su propio particularismo en el marco de una unidad política más amplia.

          Entre los modelos de federalismo y unitarismo puros existe una gama de Estados federales atípicos, ya porque tienen particularidades diferentes en su organización, ya porque han aplicado fórmulas parciales de descentralización jurídico-política. España es uno de ellos. En su Constitución de 1978  —fruto de la concertación de las fuerzas políticas y sindicales durante el proceso de transición hacia la democracia tras la etapa franquista—  no se menciona la palabra federal o la expresión Estado federal, pero en la práctica ha implantado una estructura territorial de poderes que es federal. Sus 17 comunidades autónomas tienen la facultad de dictar sus propias leyes, recaudar sus tributos y gobernarse a sí propias. Hay también fórmulas parciales o intermedias que han implantado descentralizaciones en diversos grados, como Finlandia con el reconocimiento de la región de los Asland después de la Primera Guerra Mundial, cuyos habitantes en su mayoría hablan sueco y poseen una ciudadanía especial; o los territorios daneses de Groenlandia y de las islas Feroe, que tienen asambleas elegidas y gobiernos propios, además de escaños en el parlamento danés, y que han logrado el reconocimiento de sus lenguas; o las islas Azores y Madeira en Portugal, que ejercen potestad legislativa y poseen gobiernos propios.

          El Estado de las autonomías español tiene una organización federal bien definida, establecida por la Constitución de 1978 y por los estatutos de autonomía  —con rango de normas constitucionales regionales—  de cada una de las 17 comunidades autónomas en que se divide el Estado español. El Art. 2 de la Constitución, dejando a salvo la unidad indisoluble de la nación española, “reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”.

          En cumplimiento de esta norma y de las que contiene el capítulo III del Título VIII de la Constitución, las Cortes  —compuestas por el Congreso de Diputados y el Senado—  y los parlamentos locales han aprobado los estatutos de autonomía de cada una de las comunidades y han implantado el régimen federal, aunque sin mencionar esta palabra. En algunos casos  —Cataluña, País Vasco, Galicia y Andalucía—  esos estatutos, después de aprobados por las Cortes y los parlamentos locales, han sido sometidos a >referéndum para su ratificación.

          El estatuto de autonomía es, para cada comunidad, su normativa constitucional, a cuyo cargo está la organización de su gobierno y la regulación de sus competencias. Tiene toda la rigidez de las normas constitucionales para estar a buen recaudo de las mayorías parlamentarias coyunturales. De él se desprenden las leyes orgánicas y los demás preceptos de rango inferior.

          La distribución de competencias se hace por la Constitución y por los estatutos de autonomía, que delimitan las facultades y deberes del gobierno central y de los gobiernos comunitarios. Hay tres clases de competencias: exclusivas del gobierno central, exclusivas de las comunidades autónomas y compartidas por ambos niveles de autoridad. Las competencias exclusivas del gobierno central son las que el artículo 149 de la Constitución le otorga. Competencias exclusivas de las comunidades autónomas son aquellas que no están reservadas por la Constitución al gobierno central o que han sido expresamente exceptuadas de su autoridad. Y competencias concurrentes o compartidas son aquellas en cuyo ejercicio se da una suerte de colaboración entre las dos instancias de poder.

          Los conflictos de competencia que se suscitan  —y que han sido innumerables en el curso del federalismo español—  los ha resuelto el Tribunal Constitucional que, con sus sentencias, ha elaborado gradualmente una doctrina autonomista para España en las últimas décadas. Los conflictos generalmente se han producido en torno a la inconstitucionalidad de leyes y reglamentos expedidos por los parlamentos locales y a la vindicativo potestatis, es decir, a las reclamaciones de poder por las comunidades. Estos conflictos son parte del federalismo español ya que coexisten el gobierno central con los gobiernos y parlamentos descentralizados que no dependen jerárquicamente de aquél, que gozan de plena libertad en el ejercicio de sus competencias y que con frecuencia tienen intereses regionales y orientaciones políticas contrapuestos a los centrales.

          Las cuestiones financieras ocupan un lugar preponderante en el esquema federal. En España las comunidades autónomas perciben tres clases de ingresos financieros: recursos propios, participación en los ingresos del gobierno central y recursos compensatorios provenientes del Fondo de Compensación Interterritorial (FUI) español y de los Fondos Estructurales de la Unión Europea.

          Los recursos propios provienen de impuestos directos, impuestos indirectos, tasas, recargos, contribuciones especiales, operaciones crediticias e ingresos patrimoniales percibidos por las comunidades autónomas en razón de las actividades económicas desarrolladas en su territorio. El gobierno central además transfiere a los gobiernos autónomos un porcentaje de sus ingresos tributarios de acuerdo con las variables de población, extensión territorial y riqueza relativa de cada una de las comunidades. Para corregir los desequilibrios regionales y poner en práctica el principio de solidaridad existen los fondos compensatorios destinados a las comunidades autónomas cuya renta por habitante es inferior al 75% de la media europea.

 
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