extradición

          Los Estados tienen la facultad de juzgar y sancionar las infracciones cometidas en su territorio con prescindencia total de las circunstancias personales de los infractores. La ley rige sobre todo el ámbito territorial y obliga a las personas, nacionales o extranjeras, que en él se encuentran. Ellas quedan sometidas al imperio de las normas jurídicas de un Estado por el solo hecho de pisar su territorio. Este es el principio de la territorialidad de la ley. El cual, a su vez, es la consecuencia de que el Estado sea una entidad esencialmente “territorial”, es decir, de que todas sus manifestaciones  —soberanía, leyes, poder, autoridades, tribunales de justicia, etc.—  tengan una necesaria relación con el territorio. La ley manda sobre la circunscripción territorial. Por eso se define al territorio como el ámbito de validez del orden jurídico estatal. El territorio es efectivamente el espacio geográfico hasta donde llega la eficacia de las leyes de un Estado.

          Dado que las normas jurídicas sólo pueden cumplirse dentro de su territorio, las sentencias judiciales que en función de ellas se expiden no tienen eficacia ni ejecución en el exterior. Esto plantea el problema de la impunidad de quienes, habiendo delinquido en un Estado, se refugian en otro. El problema se plantea porque las órdenes judiciales del primer Estado no son válidas en el segundo y porque éste no tiene razón alguna para procesar a una persona que no ha cometido infracción alguna en su territorio. ¿Debe quedar sin castigo, entonces, el delito? Para evitar la impunidad de un fugitivo contra quien se ha iniciado un juicio penal o ha recaído una condena en otro Estado se ha creado desde tiempos muy antiguos la figura jurídica denominada extradición, que consiste en la devolución del reo al Estado que lo requiere para juzgarlo o para someterlo a que cumpla la pena impuesta por la justicia.

          Todo Estado tiene, en virtud de su soberanía, el derecho de conceder a los extranjeros la posibilidad de vivir en su territorio. Este derecho comprende el de otorgar asilo a los perseguidos o condenados por tribunales extranjeros y el de fijar las condiciones en que han de permanecer en su territorio. No hay algo que le obligue a devolverlos a las autoridades de otro Estado a menos que haya suscrito un tratado de extradición, en cuyo caso la obligación de entregar a las personas acusadas o condenadas por un delito nace de un instrumento contractual. Si no hay este tipo de tratados la extradición es asunto que depende de la libre voluntad del Estado asilante. Sin embargo, las autoridades de un Estado no tienen la obligación de consentir la extradición de sus nacionales que hayan delinquido en el exterior. Normalmente no lo hacen y los juzgan de acuerdo con sus leyes. Tampoco, según vieja tradición humanitaria, deben entregar a los perseguidos por razones políticas. La extradición no opera con ellos  —es sólo para los delincuentes comunes—  porque no debe entregárseles a las consecuencias del odio implacable de sus enemigos políticos.

          Los antecedentes de esta institución son muy remotos, aunque la palabra extradición recién empezó a usarse en el primer cuarto del siglo XVIII. La historia registra prácticas de esta clase en los pueblos orientales de la Antigüedad. Las tribus de Israel, después de una reunión especial, exigieron a la tribu de Benjamín la entrega de unos delincuentes que se habían refugiado en Gibea. Por su parte Israel, atendiendo la petición de los filisteos, les entregó a Samon. En Egipto se menciona un acuerdo estipulado entre Ramsés II y el príncipe Cheta para devolverse recíprocamente a los súbditos de ambos soberanos que hayan delinquido. Se dice que Grecia solía conceder la extradición de los autores de los delitos más odiosos. En Roma fue conocida la práctica de la extradición y con frecuencia ella incluía la amenaza de guerra si el soberano requerido no entregaba al refugiado.

          En España, en el siglo XIII, las Partidas regularon la extradición (en el título XXIX de la séptima partida) al ordenar al juez del lugar donde se cometió un delito que envíe cartas al juez de donde está el refugiado para recabdarlo y mandar magüer non quiera. Y el primer “tratado” de extradición fue el celebrado en el año 1360 entre el Rey de Castilla y el Rey de Portugal para la recíproca entrega de varios caballeros condenados a muerte que se habían refugiado en sus reinos.

          El jurista holandés Hugo Grocio reconoció a principios del siglo XVII el deber y la necesidad social de que un Estado castigue por sí mismo a los delincuentes fugitivos o los entregue al Estado cuyas leyes han sido violadas. Así empezó a tomar cuerpo el carácter moral de la extradición pero sin que ella entrañe una obligación legal mientras los Estados no se vinculen por tratados específicos que estipulen la devolución de los fugitivos.

          En Europa, durante los siglos XVIII y XIX, la extradición tuvo un carácter eminentemente político. Quiero decir con esto que su objetivo principal fue obtener la devolución de los reos políticos, que en los tiempos del <absolutismo monárquico eran considerados como los más peligrosos delincuentes.

          Todos los tratados de extradición de ese tiempo se concluyeron para defender los derechos de los príncipes y castigar a los insurgentes políticos. El rey de Francia, Carlos VI, pidió al rey de Inglaterra el 14 de septiembre de 1413 la entrega de los autores de los disturbios de París. El 23 de febrero de 1661 Dinamarca consintió en poner en manos de la monarquía inglesa a los acusados del asesinato de Carlos I. Un año después los Estados Generales de Holanda accedieron a una demanda idéntica de Carlos II de Inglaterra. La monarquía inglesa pidió y obtuvo en 1798 la entrega de Napper Tandy, refugiado en Hamburgo, a quien se acusaba de haber convocado a la sedición a la población del Condado de Louth. Y podrían citarse muchos otros acuerdos de extradición de los delincuentes políticos celebrados entre los monarcas de aquellos tiempos.

          Después de la Revolución Francesa las cosas empezaron a tomar un rumbo distinto. Desde el siglo XIX en adelante se empezaron a escuchar voces que planteaban la extradición para los delincuentes comunes y no para los acusados o condenados por <delitos políticos. En 1815 Inglaterra rechazó la extradición de los acusados de delitos políticos. Este fue un gran paso, dada la influencia internacional de la monarquía inglesa. Una ley belga de 1833 recogió este principio. Sin embargo, las monarquías más tradicionalistas de Europa resistieron ferozmente estos cambios. En el tratado de paz de Foenkoeping del 10 de diciembre de 1809, Dinamarca y Suecia convinieron en intercambiarse a los culpables de los “crímenes de lesa majestad y de alta traición”. El 4 de enero de 1834 Prusia y Austria se obligaron a entregarse mutuamente a los responsables de delitos políticos. En 1838 el gobierno de Luis Felipe de Francia pidió a Suiza la expulsión de Luis Bonaparte. El zar de Rusia y el monarca de Austria pidieron a Turquía en 1849 la extradición de los jefes de las insurrecciones húngara y polaca, quienes se habían refugiado en territorio otomano.

          Pero finalmente se abrió paso la tesis de que la extradición excluye a los acusados de delitos políticos. Así lo consagraron, entre otras, las leyes de Bélgica de 1833 y 1874, la de Noruega de 1908, la de Turquía de 1926, la de Bulgaria en 1935. En la actualidad esa es la dirección que ha tomado la institución jurídica. Está destinada a reclamar a los procesados o condenados de delitos comunes pero no a los delincuentes políticos, a quienes reconoce el derecho de <asilo diplomático y territorial.

          La institución jurídica de la extradición, especialmente en América Latina, tiene íntima relación con el <delito político. Sólo los acusados de esta clase de infracciones pueden reclamar el derecho a no ser extraditados, es decir, devueltos al país que ha iniciado contra ellos una causa penal.

          Generalmente la extradición no está regulada por las leyes locales sino por convenciones internacionales o tratados especiales entre los Estados. En ellos se establecen las condiciones y los procedimientos que han de observarse para obtener la devolución de los infractores de la ley penal.

          En nuestro ámbito regional, la Sexta Conferencia Internacional Americana reunida en 1928 en La Habana aprobó el Código de Derecho Internacional Privado, mejor conocido como Código Sánchez de Bustamante, que contiene diversas disposiciones sobre la extradición. En primer lugar establece que ella excluye a los delitos políticos y conexos, según la calificación que haga el Estado requerido. Luego dispone que el hecho que motiva la extradición debe tener el carácter de delito en la legislación de ambos Estados: el requirente y el requerido. Y finalmente declara que “los Estados contratantes no están obligados a entregar a sus nacionales” pero que “la nación que se niegue a entregar a uno de sus ciudadanos estará obligada a juzgarlo”.

          La legislación de varios Estados latinoamericanos ha adoptado la disposición de no otorgar la extradición de sus nacionales. El tema ha suscitado encendidas discusiones con relación a los delitos de narcotráfico y conexos entre quienes defienden este principio y quienes sostienen que se trata de delitos de naturaleza internacional que deben ser juzgados donde se los ha cometido. La discusión ha sido especialmente dura en Colombia. Los capos de la droga han dicho que prefieren una tumba colombiana antes que una cárcel extranjera. Y la Asamblea Constituyente reunida hace pocos años, durante el gobierno del presidente César Gaviria, reafirmó en la nueva Constitución el principio de la no extradición de los colombianos hacia el exterior.

          Bajo el principio de nulla traditio sine lege, el 25 de febrero de 1981 fue suscrita en Caracas la Convención Interamericana sobre Extradición que obliga a los Estados a entregar las personas requeridas judicialmente para procesarlas lo mismo que las que hayan sido procesadas o declaradas culpables o condenadas a cumplir una pena de privación de la libertad, a condición de que el delito haya sido cometido en el territorio del Estado requirente o de que éste tenga jurisdicción para juzgarlo aunque se haya cometido fuera de su territorio. Tal sería el caso, por ejemplo, de los delitos de >tortura, respecto de los cuales tienen competencia los Estados cuyos ciudadanos los hayan sufrido aunque los actos incriminados hayan ocurrido fuera de su ámbito territorial.

          No obstante, el Estado requerido podrá denegar la extradición cuando hubiere calificado como <delito político a la infracción o cuando, según su propia legislación, sea competente para juzgar a la persona buscada, en cuyo caso quedará obligado a procesarla.

          Para que proceda la extradición es menester que el delito que la ha motivado esté sancionado con una pena privativa de la libertad de al menos dos años tanto en el Estado requirente como en el Estado requerido.

          La solicitud de extradición debe ser formulada por el agente diplomático del Estado requirente o, en su defecto, por un agente consular. Si no hubiere alguno de los dos funcionarios, podrá patrocinarla el agente diplomático de un tercer Estado, al cual el Estado requirente haya confiado la representación y protección de sus intereses. En todo caso, a la solicitud debe acompañarse copia certificada del auto de prisión o de la orden de detención de la persona requerida u otro documento de igual naturaleza emanado de la autoridad judicial del Estado requirente.

          En los últimos años hubo un proceso importante de extradición: el del general chileno Augusto Pinochet, requerido por el juez Baltasar Garzón bajo la acusación de 84 casos tortura contra ciudadanos españoles  —a los que se sumaron 22 más tarde—  ocurridos durante su larga y sangrienta dictadura iniciada el 11 de septiembre de 1973, a raíz del derrocamiento del presidente socialista Salvador Allende, y terminada en marzo de 1990, en la que según los documentos reservados desclasificados y divulgados el 30 de junio de 1999 por la Central Intelligence Agency (CIA) de Estados Unidos fueron exterminadas más de 10.000 personas de las filas de la izquierda y la centroizquierda políticas. En los 5.800 informes secretos de la CIA se señala que los asesinatos fueron cometidos principalmente por la Dirección de Inteligencia Nacional (DINA), cuerpo policial represivo que respondía únicamente a las órdenes del dictador. Y en un informe de la agencia de espionaje militar norteamericana de primero de octubre de 1976 se detalla cómo, teniendo a Chile como centro de operaciones, empezó a funcionar en ese año en Argentina, Uruguay, Paraguay, Brasil, Bolivia y Ecuador la denominada Operación Cóndor para recoger información sobre izquierdistas y comunistas y “eliminar las actividades terroristas marxistas de los países miembros”.

          Con tales antecedentes y bajo la acusación de tortura de ciudadanos españoles, el juez Baltasar Garzón presentó ante las autoridades inglesas en octubre de 1998 una solicitud de extradición contra Pinochet, que a la sazón estaba de visita en el Reino Unido, a fin de que sea entregado y juzgado en España. En respuesta, las autoridades británicas ordenaron el 16 de octubre de ese año la detención del exdictador. El proceso de la extradición, sin embargo, tuvo numerosas vicisitudes porque se abrió una larga y complicada discusión sobre si la petición formulada por el juez español debía tramitarse o no de acuerdo con las normas inglesas. El gobierno democristiano de Chile presidido por Eduardo Frei Ruiz-Tagle, presionado por las Fuerzas Armadas, alegaba que Pinochet tenía inmunidad diplomática y pretendía desconocer la competencia de los tribunales de Inglaterra. Pero la cuestión jurídica era meridianamente clara. Al pisar Pinochet territorio inglés quedó sujeto a las leyes y tribunales británicos, que eran los que debían resolver la extradición. En virtud del principio universal de la territorialidad de la ley todas las personas nacionales o extranjeras que se encuentran en el territorio de un Estado quedan sometidas a sus normas legales, con la sola excepción de los agentes diplomáticos acreditados. Éstos son los únicos que gozan de inmunidad frente a la jurisdicción de los jueces y tribunales del Estado receptor. Tal inmunidad se estableció en el Congreso de Viena de 1815  —recordemos el “droit de chapelle”, el “droit de quartier” y el “droit de l´hòtel”—  y se desarrolló más tarde en la Conferencia de 1961 reunida nuevamente en Viena y en la Convención sobre Misiones Especiales aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1969, que entró en vigencia en 1985. Pinochet no gozaba de inmunidad. Los exjefes de Estado no tienen este privilegio, ni aun los que han sido fruto de elección popular menos los llegados al poder por obra de tramas cuarteleras. Su inmunidad legislativa no podía ir más allá de las fronteras de Chile y la inmunidad y franquicias diplomáticas sólo las tienen los agentes diplomáticos acreditados y los enviados plenipotenciarios. En tales condiciones era aplicable al exdictador chileno el Art. 5 de la Convención contra la Tortura  —de la que son suscriptores Inglaterra, España y Chile, entre muchos otros Estados—  según el cual España podía reclamar jurisdicción para procesar a Pinochet en razón de que varias de sus víctimas tuvieron su nacionalidad.

          El trámite de la extradición en Londres llegó, en su última instancia, a conocimiento de los lores de la Cámara Alta quienes fallaron en el sentido de que Pinochet sea extraditado a España para ser juzgado por los delitos cometidos desde el 8 diciembre de 1988, fecha en que Inglaterra se adhirió a la Convención contra la Tortura. En todo caso, la actuación del juez Baltasar Garzón y la de los lores ingleses han marcado un nuevo derrotero en la defensa de los derechos humanos en todos los territorios y han creado un precedente jurídico de inestimable valor para terminar con la impunidad que hasta hoy ha protegido a los autócratas. En el caso chileno transcurrieron más de ocho años desde que Pinochet dejó el poder hasta el incidente de la extradición sin que se lo hubiese podido juzgar, amparado como estaba en el gran aparato de silencio e impunidad que montó desde el gobierno y protegido por sus rangos de comandante de las Fuerzas Armadas y luego de senador vitalicio.

          Lo ocurrido con el dictador chileno puso en evidencia la moderna tendencia a considerar a los derechos humanos como un bien indivisible que debe sentirse vulnerado dondequiera que se atente contra él. Parece justo que la globalización alcance también a estas prácticas humanitarias y no solamente a los asuntos de comercio.

          En el orden de la teoría y en la práctica internacional la extradición está regulada por cuatro principios generales:

                    1) si el Estado requirente y el Estado requerido están vinculados por un tratado de extradición, ella procede únicamente en función de los delitos previstos en el instrumento que la rige;

                    2) la extradición no es procedente si el hecho inculpado por la justicia del Estado requirente no está tipificado como delito en la legislación del Estado requerido;

                    3) la extradición, después de concedida, sólo autoriza al Estado requirente a sancionar el delito que sirvió de fundamento para solicitarla; y

                    4) si la extradición es negada el Estado requerido, para impedir la impunidad, está obligado a juzgar al asilado si la acusación que pesa contra él está tipificada en su legislación.

          La extradición tiene una dimensión especial en el ámbito de la aviación comercial. La necesidad de combatir el secuestro de aviones ha llevado a celebrar dos conferencias internacionales: la una en la Haya en 1970 y la otra en Montreal en 1971.

          El Convenio de La Haya, suscrito el 16 de diciembre de 1970, establece la competencia concurrente de los 109 Estados suscriptores para la aprehensión y castigo de los piratas aéreos que se encuentren en su territorio o para la extradición de ellos. Los Estados están obligados a tomar una de dos decisiones, bajo el principio de aut dedere aut punire: o castigan a los delincuentes directamente o los extraditan para que otro Estado los castigue. Lo que resulta inadmisible es la impunidad.

          El Convenio de Montreal sobre la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación fue firmado por 103 Estados el 23 de septiembre en 1971. En él se repite la posibilidad alternativa de que los Estados apliquen su jurisdicción penal contra los delincuentes o tramiten la extradición de ellos al país que los quiera castigar. Se consideran actos delictivos contra la seguridad de la aviación no solamente el apoderamiento ilícito de una aeronave sino también cualquier ataque contra ella, las personas que van a bordo o los bienes que transporta.

 
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