embajador

          El principal órgano de la diplomacia estatal es el jefe del Estado, quien ostenta la más alta representación en sus relaciones internacionales y a quien compete la conducción de la política internacional por medio de su ministro de asuntos exteriores. 

          Los embajadores son sus representantes ante los gobiernos de otros Estados. 

          Como vestigio de viejos tiempos, en que los agentes diplomáticos eran los delegados personales del soberano, aún hoy se considera que los embajadores representan a su jefe de Estado. Lo cual explica los miramientos y privilegios que se les conceden.

          El Congreso de Viena  de 1815 sistematizó el ejercicio de la función diplomática, estableció en ella grados y jerarquías, dictó normas de comportamiento y reglamentó franquicias e inmunidades. Creó los privilegios diplomáticos denominados droit de chapelle  —que permitió a los funcionarios acreditados en un país profesar su propia religión—,  droit de quartier  —de inmunidad respecto de la policía local—  y droit de l’hòtel —que fue la ficción original de la >extraterritorialidad de las sedes diplomáticas, exentas de la jurisdicción del país sede—.

 

                               1. Clasificación y rango de los diplomáticos.    El Congreso de Viena adoptó el 19 de marzo de 1815 una serie de normas reglamentarias sobre la clasificación y precedencia de los enviados diplomáticos. Esa fue la primera codificación de las normas llamadas a regir la actividad de la diplomacia. Tales normas se complementaron con las del protocolo adoptado el 21 de noviembre de 1818 en Aquisgrán. Ambos instrumentos fueron aceptados por las potencias de aquella época: Inglaterra, Francia, Prusia, Rusia, Austria, Suecia, Noruega, España y Portugal. 

          En 1928 la Conferencia Interamericana de La Habana avanzó mucho en esta materia con la aprobación el 21 de febrero de ese año de una Convención sobre agentes diplomáticos. La Organización de las Naciones Unidas (ONU) siguió adelante con la codificación de las normas relativas a la diplomacia. La conferencia de plenipotenciarios que, bajo su auspicio, se reunió en Viena en abril de 1961 adoptó la Convención sobre relaciones diplomáticas que entró en vigor el 24 de abril de 1964 y que actualmente tiene vigencia universal. Esta Convención rige las relaciones diplomáticas permanentes entre los Estados, porque el régimen de las misiones especiales es objeto de una convención distinta, que fue aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 8 de diciembre de 1969.

          En el artículo 14 de la Convención de Viena de 1961 se establecen las categorías de los jefes de misión, que son las siguientes: a) embajadores o nuncios acreditados ante los jefes de Estado; b) enviados, ministros e internuncios acreditados ante los jefes de Estado; y c) encargados de negocios acreditados ante los ministros de relaciones exteriores.

          Una misión está compuesta por personal diplomático, funcionarios administrativos, funcionarios técnicos, empleados y cuerpo de servicio.

          La gradación jerárquica de ellos, en sentido descendente, es la siguiente: embajador o jefe de misión, ministro, consejero, primer secretario, segundo secretario y tercer secretario. Si a un ministro se le destina a una misión encabezada por un embajador, aquél toma el título de ministro consejero. El personal técnico está compuesto por los agregados o consejeros comerciales, culturales, militares, policiales o de otras especialidades que requiera la misión.

          La carrera diplomática se inicia con el rango de tercer secretario.

          Sólo el jefe de la misión y los miembros del personal diplomático son agentes diplomáticos en el sentido de la Convención, para efectos de la concesión de los privilegios e inmunidades.

          Al momento de establecer sus relaciones diplomáticas, los jefes de Estado acuerdan el nivel, el tamaño y el número de miembros de sus respectivas misiones, así como los lugares donde ellas deben abrir oficinas aparte de su sede central en la capital del Estado. La apertura de relaciones diplomáticas y el rango que deben tener las misiones recíprocamente acreditadas por los Estados dependen de la libre y concertada voluntad de ellos. El rango, por supuesto, está sujeto a la categoría que posea el jefe de la misión.

          Se denomina embajador concurrente aquel que ejerce su representación en más de un país. Es concurrente con respecto al país en que no tiene su sede permanente. Para acreditar este tipo de embajadores es menester que haya la aceptación del Estado o Estados ante los cuales el funcionario ejercerá su representación concurrente. En este caso, el jefe de misión tendrá su sede permanente en un país y realizará visitas periódicas a los otros en que haya sido acreditado, en los cuales es usual aunque no obligatorio tener un encargado de negocios ad interim.

 

                              2. Funciones diplomáticas.    Antes de nombrar a un jefe de misión diplomática el respectivo gobierno acostumbra realizar una discreta consulta respecto de si la persona elegida sería “grata” en el país de destino. La respuesta a esta consulta, cuando es positiva —como generalmente suele serlo—, consta en el documento llamado agrément en francés, agreement en inglés o beneplácito en español, términos que se usan indistintamente y que contienen la “aprobación” o el “consentimiento” del gobierno consultado en torno al nombramiento de esa persona como jefe de misión diplomática en su territorio. Siguiendo la tradición francesa, este documento suele denominarse también plácet (proveniente del latín placet, que apareció a finales del siglo XIV), que significa “aprobación” u “opinión favorable”.

          Las funciones de un embajador se inician a partir de una ceremonia especial llamada de “presentación de credenciales”, que se realiza con mayor o menor solemnidad en los diversos Estados, en la que el representante diplomático entrega al jefe del Estado receptor un documento  —denominado carta credencial—  suscrito por el jefe del Estado acreditante, en el que éste presenta a su representante ante el otro gobierno, designa su rango y señala el propósito general de su misión. A partir de ese momento el representante queda facultado para desempeñarla.  

          En el Derecho Internacional la determinación de las funciones que competen a los miembros del servicio diplomático es una cuestión de la mayor importancia no sólo para establecer los tipos de actividad a cuyo ejercicio no puede oponerse el Estado receptor sino también para evitar abusos o indebidas injerencias de los agentes diplomáticos en la vida política de los Estados ante los cuales están acreditados.

            Según el párrafo 1 del artículo 3 de la Convención de Viena de 1961, las funciones de la misión diplomática consisten principalmente en:

                    a) representar al Estado acreditante ante el Estado receptor;

                    b) proteger en el Estado receptor los intereses del Estado acreditante y los de sus nacionales, dentro de los límites permitidos por el Derecho Internacional;

                    c) negociar con el Estado receptor;

                    d) enterarse por todos los medios lícitos de las condiciones y evolución de los acontecimientos en el Estado receptor e informar sobre ellos al gobierno del Estado acreditante; y

                    e) fomentar las relaciones económicas, culturales y científicas entre los dos Estados.

          Pero como esta enumeración no es taxativa  —ya que no constituye numerus clausus sino numerus apertus—  caben desde luego otras posibilidades de acción para los diplomáticos dentro del marco del Derecho Internacional y siempre, claro está, que no incurran en violación del principio de no intervención.

 

                                3. Privilegios e inmunidades diplomáticas.    En la mencionada Convención se establecieron los privilegios y las inmunidades que corresponden a los agentes diplomáticos, como representantes de su Estado y de su gobierno en un país extranjero. 

          Son agentes diplomáticos, en los términos de la Convención, el jefe de la misión y los miembros del personal diplomático. Actualmente no son ya las viejas razones de extraterritorialidad sino las de funcionalidad que dan fundamento a estas prerrogativas. En su preámbulo, la Convención establece que “tales inmunidades y privilegios se conceden, no en beneficio de las personas, sino con el fin de garantizar el desempeño eficaz de las funciones de las misiones diplomáticas en calidad de representantes de los Estados”.

          Esas prerrogativas son, entre otras, la de la inviolabilidad de la sede, residencia, vehículos, archivos, documentos y correspondencia de la misión diplomática. El párrafo 1 del artículo 22 de la Convención de Viena manda que “los agentes del Estado receptor no podrán penetrar en ellos sin el consentimiento del jefe de la misión”. 

          Algunos tratadistas han entendido equivocadamente que esta disposición se relaciona también con el derecho de <asilo diplomático. No es así. La institución del asilo, cuya sustancia es el salvoconducto para que el asilado pueda salir del país, no tiene relación con esta cláusula salva la que pueda nacer de la inviolabilidad de la sede diplomática y, por tanto, de la imposibilidad legal de realizar la detención del refugiado en la casa de la misión. 

          La inembargabilidad de los bienes de la misión y la no imposición de medidas de apremio sobre ellos es otro de los privilegios diplomáticos, lo mismo que la libertad e inviolabilidad de las comunicaciones, el derecho a utilizar la bandera y el escudo del Estado acreditante y las exenciones fiscales y tributarias.

          Los  jefes  de  misión  y  todos  los  demás  miembros  del  personal  acreditado   —genéricamente llamados agentes diplomáticos—  gozan de inmunidad frente a la jurisdicción de los jueces y tribunales del Estado receptor. El artículo 29 de la Convención señala que “la persona del agente diplomático es inviolable. No puede ser objeto de ninguna forma de detención o arresto”. 

          Este es un principio de larga trayectoria y profundo arraigo en el Derecho Internacional. Los agentes diplomáticos extranjeros no son susceptibles de enjuiciamiento penal. Por consiguiente, si un agente diplomático comete un delito lo más que pueden hacer las autoridades del Estado receptor es declararle persona non grata y pedir que abandonara el país, a menos que su Estado de origen le desafuere, es decir, le despoje de su fuero diplomático y lo someta a la jurisdicción del Estado en que cometió la infracción.

          En cuanto a la jurisdicción civil, administrativa o laboral, los agentes diplomáticos disfrutan también de inmunidad pero con las excepciones señaladas en el párrafo 1 del artículo 31 de la Convención de Viena, que se refieren: a) a las acciones legales sobre bienes inmuebles de su propiedad particular situados en el territorio del Estado receptor; b) a las acciones sucesorias en las que el agente diplomático figure como ejecutor testamentario, administrador, heredero o legatario; y c) a las acciones referidas a las actividades profesionales o comerciales ejercidas por el agente diplomático fuera de sus funciones oficiales.  

          En lo que a la inmunidad fiscal se refiere, los agentes diplomáticos están exentos del pago de impuestos y gravámenes nacionales, regionales y municipales, excepción hecha de los impuestos indirectos que normalmente están incluidos en el precio de los bienes y servicios, los gravámenes sobre los bienes inmuebles privados que radiquen en el territorio del Estado receptor, los impuestos sucesorios y los gravámenes fiscales sobre sus ingresos privados que se originen en el Estado receptor.

          Los agentes diplomáticos suelen tener franquicias aduaneras respecto de los objetos destinados a su uso personal o de los miembros de su familia. El Estado receptor suele reglamentar el uso de este privilegio bajo el criterio de reciprocidad, porque en general la concesión de esta y de todas las demás prerrogativas suele estar condicionada en la práctica a que el otro Estado otorgue las mismas facilidades a sus representantes diplomáticos.

          La reciprocidad  —que consiste en responder a las acciones de un Estado con acciones cualitativa y cuantitativamente similares—  es un principio importante en el Derecho Internacional y en las relaciones entre los Estados. Muchas cosas se resuelven bajo este criterio dado que el orden internacional se sustenta en un sistema de derechos y deberes recíprocos entre Estados jurídicamente iguales. De modo que el criterio de reciprocidad tiene un amplio espacio en las relaciones interestatales.

 

 

 
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