dolarización

          Bajo la influencia del >euro como moneda única de la Unión Europea y de los planes anunciados por los países del sudeste asiático para crear una moneda común, políticos y economistas latinoamericanos y de las llamadas “economías emergentes” empezaron a hablar de la posibilidad de adoptar el dólar como moneda nacional y aun como moneda común entre los países, es decir, de dolarizar sus economías. Si bien el signo monetario de varios Estados se llama “dólar”  —Canadá, Australia, Liberia, Nueva Zelandia, Belice, los países caribeños orientales—,  cuando se habla de dolarización se hace referencia a la moneda de Estados Unidos de América.

          La dolarización  —palabra que viene del inglés dollarization—  consiste en la sustitución de la moneda local por el dólar norteamericano como unidad de cuenta, medio de pago, medida del valor, instrumento de cambio, mecanismo de ahorro y patrón de pagos diferidos. El dólar se convierte en la moneda de curso legal para todas las transacciones financieras y comerciales. Los impuestos se pagan en dólares, los salarios se cobran en dólares, los precios se ajustan en dólares, las cuentas corrientes se denominan en dólares, los ahorros se acumulan en dólares, los presupuestos estatales se formulan en dólares. En esta moneda se expiden las tarjetas de crédito, se llevan las cuentas bancarias, se mueven las chequeras, operan las cajas registradoras y funcionan hasta las máquinas que expenden bebidas gaseosas o cigarrillos. De modo que el dólar norteamericano cumple todas las funciones de la moneda.

          Algunos economistas sostienen que la dolarización puede ser de hecho o de Derecho según se trate del uso extraoficial del dólar para ajustar ciertas transacciones financieras y mercantiles, en coexistencia con la moneda local, o de una decisión formal del gobierno de reemplazar el signo monetario nacional por la divisa norteamericana. En el primer caso se da una dolarización no oficial y, en el segundo, una dolarización formal. En muchos países la gente prefiere tener la divisa norteamericana para defenderse de la devaluación o de la desvalorización de la moneda local, efectuar pagos de cierta cuantía y hacer depósitos bancarios. Aunque la dolarización no ha sido decretada oficial y formalmente, el dólar sirve de referencia para la ejecución de contratos y obligaciones que deben cumplirse en el tiempo: pagos a plazo, compras a crédito, pensiones de arrendamiento, remuneraciones periódicas y otras con respecto a las cuales se da una indexación al dólar, o sea una vinculación permanente de ellas con el valor de la divisa norteamericana.

          La dolarización fáctica se ha extendido en el mundo, especialmente en los países de América Latina y el Caribe, en Turquía, en Rusia y en otros Estados desprendidos de la Unión Soviética y en muchos países africanos y asiáticos. En Cuba hay una convertibilidad de hecho con el uso del peso cubano, el dólar norteamericano y el euro en las transacciones de bienes y servicios. Aunque resulta muy difícil formular estadísticas del volumen de la moneda de Estados Unidos que circula fuera de sus fronteras, investigadores del Federal Reserve System estimaban en 1996 que ella alcanzaba entre el 55% y el 70% de la emisión monetaria, de modo que del monto total estimado en ese tiempo en 480 billones de dólares, al menos 300 billones circulaban fuera del país de origen.

          Por supuesto que la dolarización de facto debilita el prestigio, la confianza y el valor de la moneda nacional en el ámbito financiero interno y externo. Al convertirse el dólar en un activo tan cotizado, capaz de proporcionar una gran liquidez a sus tenedores, se convierte en un componente esencial del régimen monetario y de la balanza de pagos. Cuando eso ha ocurrido, para restaurar la confianza en el signo monetario nacional algunos gobiernos han intentado aplicar programas de “desdolarización”, como ocurrió en Perú y en Bolivia, no siempre con buen éxito.

          En cambio, la dolarización oficial proviene de una decisión legislativa  —que a veces incluso implica reforma constitucional—  para sustituir la moneda local por la norteamericana. A fin de dar comienzo al proceso de sustitución la autoridad pública, previa una macrodevaluación del signo monetario nacional, señala la equivalencia irrevocable entre las dos monedas y atiende el cambio con los recursos de sus reservas internacionales líquidas. Obviamente la dolarización tiene costos y beneficios. Y también condiciones previas. El senador norteamericano Connie Mack, impulsor del sistema monetario dolarizado para el mundo subdesarrollado, sostuvo en julio de 1999 que éste no es factible en un país que no reúna al menos cuatro precondiciones: alto nivel de reservas internacionales, sistema bancario solvente, finanzas públicas sanas y pasivos estatales flexibles. A las que habría que agregar una alta productividad.

          Ha habido propuestas aisladas de dolarización en América Latina. En 1994 y en 1999 el gobierno de El Salvador sugirió su adopción pero la sugerencia fue rechazada, entre otras razones, porque la situación económica y fiscal no era lo suficientemente sana. El presidente del banco central de Costa Rica y el ministro de finanzas de Guatemala manifestaron en 1999 su interés en la dolarización pero las iniciativas no prosperaron. En mayo del 2010 la Asociación Nacional de Fomento Económico de Costa Rica insistió ante la Asamblea Legislativa en la dolarización del país.

          En 1995, a raíz de la crisis financiera, algunos economistas y hombres de empresa mexicanos propusieron en su país un sistema monetario dolarizado y cuatro años después el presidente Carlos Menem de Argentina y su ministro de economía Roque Fernández enunciaron, aunque sin muchas precisiones, la idea de crear una moneda común latinoamericana, vinculada al dólar, para hacer frente a la volatilidad de los mercados financieros mundiales y corregir las inestabilidades monetarias de los países de la región.

          En Indonesia, cuando la crisis asiática de 1997 llevó a su gobierno a decretar la flotación de la moneda y la rupiah se derrumbó, el profesor de economía norteamericano Steve H. Hanke de la Johns Hopkins University aconsejó al general Mohamed Suharto que dolarizara la economía, pero éste desechó la idea en atención a la opinión contraria del gobierno de Estados Unidos y del Fondo Monetario Internacional.

          Ciertos sectores del Congreso Federal norteamericano han mostrado interés en dolarizar las llamadas economías emergentes, dado que eso significaría no solamente incorporar esas economías a la zona del dólar sino además ampliar la base monetaria, lo cual representaría mayores ingresos por señoreaje. A fines de abril de 1999 el comité económico conjunto del Senado de Estados Unidos dio a conocer su informe “Alentando la dolarización oficial en los mercados emergentes” en el que recomendaba que Argentina, México, Venezuela y otros países latinoamericanos adoptaran la moneda norteamericana. La dolarización, en los términos de dicho informe, podría contribuir a la estabilidad monetaria de las economías emergentes y prevenir las frecuentes devaluaciones de sus monedas nacionales. En noviembre de 1999 el senador norteamericano Connie Mack presentó un proyecto de ley para impulsar la dolarización de países con mercados emergentes y promover la estabilidad monetaria internacional; pero advirtió que el hecho de adoptar la moneda norteamericana no significaría que la Reserva Federal de Estados Unidos tuviera la obligación de actuar como prestamista de última instancia en favor del sistema financiero de los países dolarizados ni que ella tuviera la obligación de considerar las condiciones económicas de éstos al momento de formular e instrumentar las políticas monetarias de Estados Unidos.

          A partir de esas propuestas la dolarización se ha discutido en ciertos círculos económicos y empresariales como una opción de política monetaria en América Latina. La aplicación de este sistema implica la supresión de la moneda nacional  —incluida la destrucción física de los troqueles e instrumentos de acuñación y de impresión de moneda—  y su reemplazo por la divisa norteamericana. El caso más representativo del sistema era Panamá  —con una economía de servicios—  cuyo signo monetario fue siempre el dólar norteamericano. De ahí que el economista argentino Domingo Cavallo, al oponerse a la sugerencia del presidente argentino Carlos Menem en 1999 de adoptar unilateralmente el dólar, afirmó que eso sería “panamenizarse”.

          Los defensores de la dolarización sostienen que ella está en capacidad de restablecer la confianza de los inversionistas en la moneda local  —el dólar—,  de alejar el peligro devaluatorio, de bajar las tasas de interés, de minimizar el riesgo cambiario, de disminuir los “costos de transacción”  —transaction costs—  en el cambio de moneda, de estabilizar los precios y de someter a los bancos locales a la vigilancia de la Reserva Federal de Estados Unidos. Sus opositores argumentan que la dolarización, a más de significar una vulneración de la soberanía nacional puesto que entraña la renuncia de un Estado a conducir su política monetaria y cambiaria, asfixiaría las economías por falta de liquidez si el flujo de dólares procedentes de las exportaciones, de las inversiones extranjeras directas y de los préstamos del exterior no fuera suficiente y que, además, desde el punto de vista social, marcaría una tendencia hacia la elevación de los precios a niveles internacionales frente a salarios estancados. La producción local tendería a ser más cara que la exterior con dos consecuencias indeseables: la incompetitividad de las exportaciones y el arrasamiento de la producción nacional por la invasión de productos extranjeros, a menos que se utilicen cláusulas de salvaguardia. La dolarización destruiría el aparato productivo por la vía de abaratar las importaciones, conspiraría contra el desarrollo de las exportaciones y marcaría una distribución regresiva del ingreso. Las reservas internacionales se esfumarían en el proceso de conversión y el país perdería los ingresos que ellas producían en los bancos del exterior. Habría el peligro, adicionalmente, de que el país dolarizado se convirtiera en un paraíso para los dólares falsificados, cosa que preocupa incluso a los funcionarios del gobierno norteamericano encargados de perseguir la adulteración de la moneda  —el counterfeiting—  fuera de sus fronteras nacionales. En el año fiscal 2001, cerca de 50 millones de billetes falsos fueron introducidos en Estados Unidos.

          Bajo este sistema el banco central pierde la capacidad para emitir moneda y deja de ser el prestamista de última instancia de los bancos en problemas. Los exportadores de bienes y servicios, los emigrantes que envían remesas al país y los prestamistas e inversores externos lo sustituyen en sus funciones de proveer moneda. Las reservas internacionales son, en última instancia, los dólares en poder del público. Por tanto, el país dolarizado debe formar un fondo de estabilización que le permita disponer de reservas para hacer frente a los choques externos de la economía y para dar confianza al mercado internacional y un fondo de liquidez para asistir a las entidades financieras en casos de contingencia.

          Esto puede contribuir a evitar que suba el llamado riesgo-país por el temor de que la economía dolarizada no pueda pagar sus deudas. El riesgo-país es una variable económica que surge de la relación entre los inversionistas y prestamistas externos  —públicos y privados—  y un Estado determinado cuando ellos perciben que la capacidad de pago de éste disminuye. Lo cual rebaja o suspende las inversiones y encarece los créditos externos.

            El riesgo-país es evaluado por agencias internacionales especializadas en la calificación de riesgos, que investigan el estado financiero de los países, su grado de estabilidad económica, la deuda que soportan, sus políticas monetarias y fiscales, la solidez de sus instituciones bancarias y financieras, la solvencia de los bonos, valores y títulos de crédito que emiten y, en suma, su situación económica general. Como consecuencia de esta evaluación formulan informes que circulan en los centros financieros internacionales. Las más conocidas de estas agencias son las norteamericanas Moodys y Standard & Poors (S&P), que después de hacer sus indagaciones sobre el terreno establecen el escalafón de confiabilidad de los países  —un rating—  que sirve de guía a los inversionistas y prestamistas internacionales para sus negocios con ellos. Un alto riesgo-país significa mayores costos de financiamiento externo e interno y dificultades en su consecución.

          Con la dolarización se produce un hecho paradójico: se elimina el riesgo cambiario pero se incrementa el riesgo-país por los eventuales problemas del sector externo de la economía, que ve comprometidas las exportaciones. En otras palabras: desaparece el riesgo de la devaluación pero surge el riesgo del no pago de las deudas contraídas.

          Algunos economistas, ganadores del premio Nobel de economía, han impugando la dolarización, entre otras razones, porque deja inermes a los países para afrontar los problemas de la balanza de pagos, de la depresión temporal de la economía y del desempleo, que pueden contrarrestarse con el ajuste de los tipos de cambio. Esto sostienen, por ejemplo, Amartya Sen, premio Nobel de Economía en 1998, y Milton Friedman (1976), el oráculo de los neoliberales.

          En realidad, la imposición de un régimen monetario como éste, según lo dijo el profesor de Harvard Jeffrey Sachs en un artículo publicado en la revista "Foreign Policy" el otoño de 1999, constituye una “camisa de fuerza” sobre la economía porque quita al gobierno toda posibilidad de manejar las variables monetaria y cambiaria para regular el volumen de la masa monetaria, dar competitividad a las exportaciones, desalentar las importaciones superfluas y amortiguar los golpes de los mercados mundiales. En estas condiciones, las autoridades tienden a compensar la inflexibilidad que el sistema comunica a la economía con la flexibilidad laboral y los reajustes del empleo, de los salarios, de los beneficios sociales y de las garantías laborales, por cuyo flanco contrarrestan las rigideces de la economía ya que han enajenado algunos de los instrumentos de política económica.

          La rigidez del sistema monetario de los países dolarizados se puso en evidencia durante la crisis económica y financiera que estalló en septiembre del 2008 en Wall Street y que se propagó inmediatamente por el mundo globalizado. Ellos no pudieron, frente al choque externo causado por la disminución de la demanda en los mercados internacionales, devaluar su moneda para defender la competitividad y favorecer las exportaciones mientras que los competidores sí lo hicieron en beneficio de sus balanzas comerciales.

          El valor de la moneda no es arbitrario sino que refleja la potencia de una economía. No es casual que los países de economía fuerte tengan monedas duras. El dólar norteamericano representa las potencialidades de un país que, teniendo el 5% de la población del planeta, contribuye con el 25% del producto bruto mundial en los albores del siglo XXI.

          La dolarización plantea el problema de no poder sostener la competitividad de la producción exportable en los mercados de las economías emergentes que utilizan el tipo de cambio para generar ventajas competitivas temporales.

          Bajo la inspiración del economista argentino Domingo Cavallo, quien a la sazón desempeñaba las funciones de Ministro de Economía, y de los economistas estadounidenses Steve Hanke de la Johns Hopkins University y Kurt Shuler del Comité Económico Conjunto del Congreso, la Argentina adoptó el 1º de abril de 1991, durante el gobierno de Carlos Menem, el sistema cambiario denominado convertibilidad  —que algunos economistas lo consideran una variante atenuada de la dolarización—  consistente en la paridad fija e irrevocable del peso con el dólar: uno por uno. Bajo este sistema el Banco Central argentino cedió el manejo de la política monetaria a la Reserva Federal de Estados Unidos y se transformó en una simple caja de conversión de monedas, restringió su facultad de emitir dinero y se obligó a poner en circulación una unidad de moneda local por cada dólar que ingrese a sus bóvedas, en el marco de un sistema monetario que pudiera llamarse de “patrón dólar” porque, tal como ocurrió en el pasado con el oro, cada unidad de moneda local tiene el respaldo equivalente del signo monetario norteamericano.

            El economista Cavallo creyó por esos años que en el futuro próximo sería posible forjar en América Latina la unión monetaria, con el “gaucho” como moneda común de los países de la región. Pero el gran riesgo de la convertibilidad es depender en demasía del flujo de dólares que ingresan a las bóvedas del Banco Central, transformado en una simple caja de conversión. Si el volumen es insuficiente por problemas en el sector externo vendrán la recesión económica, la desinversión y el desempleo; si es abundante por el crecimiento del volumen de las exportaciones o por el mejoramiento de sus precios o por la inversión extranjera o por el alto endeudamiento exterior, entonces se producirá un boom exagerado y peligroso en la economía.

          En otras palabras, las rigideces que en su hora tuvo el patrón oro a causa de las fluctuaciones en los volúmenes de producción del metal, y que obligaron a suprimirlo porque sofocaba el desenvolvimiento del comercio nacional e internacional, puede tener también el “patrón dólar” si la oferta de la divisa norteamericana resulta insuficiente para satisfacer la demanda de medios de pago de la economía. Fueron precisamente las inflexibilidades e inconveniencias del patrón oro las que llevaron a la abolición del sistema en los años 30 del siglo pasado. Inglaterra lo hizo en 1931, Estados Unidos en 1933, Francia a partir de 1936 y los demás países siguieron por este camino.

          Diez años después de su implantación, la convertibilidad argentina puso en evidencia sus efectos terriblemente negativos  —desplome de las exportaciones, abaratamiento de las importaciones, saldos negativos en la balanza comercial, recesión económica, pérdida de dinamismo productivo, desocupación laboral—  hasta el punto de que el propio economista Cavallo, nuevamente en ejercicio del ministerio de economía pero esta vez en el gobierno del presidente radical Fernando de la Rúa, se vio obligado a introducir el 15 de junio del 2001 modificaciones sustanciales al sistema: devaluó el peso  —atado al dólar en relación 1 x 1 desde 1991—  y fijó su valor en el promedio entre el dólar y el euro para efectos del comercio exterior, con lo cual los exportadores empezaron a recibir 1,08 pesos por cada dólar de exportación en lugar del peso que recibían antes. El resultado inmediato de la modificación cambiaria fue el estímulo a las exportaciones, gracias a la recuperación de su competitividad, y el encarecimiento de sus importaciones.

          Pero el sistema no pudo sustentarse y colapsó trágicamente a fines de diciembre de ese año, en medio de violentas protestas populares que forzaron la renuncia del presidente de la Rúa, en cuyas manos explosionó la “bomba de tiempo” monetaria colocada diez años antes. De la Rúa fue sustituido por el peronista Adolfo Rodríguez Saá como presidente provisional, pero éste dimitió a los diez días de haber asumido el poder bajo la presión de nuevos motines populares. Finalmente fue designado el senador del Partido Justicialista Eduardo Duhalde para completar el período para el cual fue elegido de la Rúa, o sea hasta el 10 de diciembre del 2003, en medio de una gravísima y persistente crisis de gobernabilidad.

          El economista norteamericano Joseph Stiglitz, premio Nobel de economía en el 2001, en un artículo publicado en "The Washignton Post" en mayo del 2002, afirmó que la ruina de Argentina se debió principalmente a la adopción de la convertibilidad como sistema monetario en los años 90, que al atar el peso al dolar a la paridad 1 por 1 llevó a la quiebra la producción económica del país. Y el Fondo Monetario Internacional cometió el terrible error de apoyar esa iniciativa.

          En Guatemala, bajo el gobierno neoliberal de Alfonso Portillo, el congreso aprobó la Ley de Libre Negociación de Divisas, que a partir del 1º de mayo del 2001 estableció la convertibilidad, es decir, legalizó el uso del dólar en los pagos y transacciones cotidianos y autorizó el ahorro y los depósitos bancarios en la moneda norteamericana, de manera que todos ellos podían hacerse indistintamente en quetzales o en dólares. En dos ocasiones a lo largo de su historia Guatemala adoptó el dólar como medio de pago y unidad de cuenta, aunque por períodos muy cortos: en 1851 y en 1881.

          Aunque tienen varias similitudes, las diferencias entre dolarización y convertibilidad son claras: la primera es un sistema monomonetario, puesto que la única moneda de curso legal es el dólar, mientras que la segunda es un sistema bimonetario en el que coexisten el dólar y la moneda local con la paridad uno a uno.

          La dolarización implica la renuncia del Estado al derecho soberano de acuñar moneda, de obtener los beneficios del señoreaje y de diseñar su política monetaria y cambiaria, derecho que se transfiere a la Reserva Federal de Estados Unidos. El seigniorage era en la Edad Media el tributo que percibía el príncipe por la acuñación de moneda. Posteriormente fue el pago que los monarcas exigieron por certificar el peso y la buena ley de las monedas de oro y plata. En los tiempos modernos el señoreaje es la diferencia, de la que se apropia el Estado, entre el coste de fabricar y poner en circulación la moneda y el valor adquisitivo que ella tiene, o sea el cúmulo de bienes y servicios que puede comprar. Por ejemplo: la impresión del billete de un dólar cuesta alrededor de cinco centavos pero el gobierno puede usarlo para adquirir bienes por cien centavos, de modo que el señoreaje es de 95 centavos. En un billete de 100 dólares este ingreso significa 99 dólares con 95 centavos. En realidad es un poco menos ya que los billetes deben ser reemplazados a costa del Estado en alrededor de 18 meses, que es el lapso de caducidad media del papel de que están hechos. Pero, en todo caso, esa diferencia representa anualmente cantidades muy importantes de dinero que perciben los gobiernos emisores y que dejan de percibir los que adoptan la dolarización.

            El profesor Jürgen Schuldt, remitiéndose a los datos de Kurt Schuler en sus artículos “Basics of Dollarization” y “Encouraging Official Dollarization in Emerging Markets” publicados en el "Joint Economic Commitee Staff Report" en abril de 1999, afirmó que el gobierno de Estados Unidos obtuvo en ese año alrededor de 25.000 millones de dólares netos por la expedición de su moneda. Sin embargo, ese monto disminuye progresivamente por la incorporación de la tecnología electrónica a las transferencias de depósitos, que torna innecesario el uso de los billetes convencionales.

          El Estado cuya economía ha sido oficialmente dolarizada entra a formar parte de la zona de influencia del dólar. Como ha renunciado a diseñar su propia política monetaria, está llamado a “importar” la política monetaria del país emisor. Por eso se permitió afirmar el senador Connie Mack, presidente del comité económico del Senado norteamericano, en un informe de julio de 1999, que “Panamá tiene aproximadamente la misma relación con Nueva York que Pennsylvannia con Puerto Rico”. En realidad, un Estado oficialmente dolarizado está enteramente sometido a la política monetaria del país emisor de la moneda que utiliza y forma parte de lo que los economistas norteamericanos, en función de los costos y beneficios de la dolarización, denominan optimum currency area.

          Hasta  principios del siglo XXI sólo cinco Estados del mundo habían adoptado formalmente el sistema: Panamá, Liberia de 1944 a 1989, Timor Oriental, Ecuador y El Salvador. Los tres primeros por razones muy peculiares. En Panamá, al independizarse de Colombia y nacer a la vida independiente en 1903 bajo la garantía de Estados Unidos, la moneda norteamericana servía para pagar a los 75 mil trabajadores del canal y de hecho se convirtió en la moneda oficial. Incluso antes de la independencia, a mediados del siglo XIX, la empresa norteamericana que construyó el ferrocarril transístmico hacía sus pagos en dólares. La dolarización de facto fue consagrada jurídicamente en 1904. De modo que Panamá nunca tuvo un banco central ni el manejo de su política monetaria, a pesar de que la Constitución prescribía que “la facultad de emitir moneda pertenece al Estado, el cual podrá transferirla a bancos oficiales de emisión, en la forma que determine la ley”. En materia monetaria Panamá opera bajo las normas de la Federal Reserve de Estados Unidos. El equilibrio monetario es el resultado de las decisiones del sector privado. El balboa, que es teóricamente la moneda nacional, sirve únicamente como unidad de cuenta y no tiene billetes sino sólo monedas fraccionarias de tamaño, forma, peso y denominación iguales a las norteamericanas. Consecuentemente todas las transacciones se hacen en dólares.

          Por cierto que la economía panameña tiene algunos rasgos atípicos en América Latina que han favorecido el funcionamiento de la dolarización. El 75% de la economía corresponde al sector servicios y apenas el 25% a actividades primarias y secundarias, según cifras del 2001. Su sistema bancario, que es pieza fundamental del sistema, está integrado mayoritariamente por bancos extranjeros, con cifras muy altas de depósitos. Nunca ha habido control de cambios ni de transferencias monetarias, lo que ha hecho de Panamá algo muy parecido a un >paraíso fiscal. A diferencia de otros países de la región, los panameños tienen su dinero en Panamá y no en bancos del exterior. Los bancos panameños nunca han necesitado un prestamista de última instancia y en momentos de crisis se han apoyado mutuamente. La zona libre del canal representaba el 8% del producto nacional bruto, con un movimiento comercial de alrededor de 10.000 millones de dólares, y el canal representaba el 7%, aunque su participación en la economía tendía a decrecer en términos relativos por la expansión de otros sectores. 

          Liberia  —un pequeño Estado africano con 4'294.000 habitantes según cifras de 2013, fundado en 1847 por esclavos negros liberados provenientes de Estados Unidos, que dieron a su capital el nombre de Monrovia en homenaje al presidente norteamericano James Monroe (1758-1831), que acogieron el inglés como su lengua oficial, que adoptaron una bandera muy parecida a la norteamericana (sólo que en lugar de 50 estrellas hay una y once franjas en vez de trece) y que en 1847 expidieron una Constitución copiada de la de Estados Unidos—  implantó en 1944 la dolarización de su economía bajo el gobierno de William Tubman y la suprimió en 1989, a raíz del largo enfrentamiento armado entre tribus, para adoptar entonces el sistema bimonetario con el dólar liberiano y el dólar norteamericano.

          Timor Oriental es un pequeño país de 18.990 kilómetros cuadrados de territorio, con 1'178.000 mil habitantes (2013), situado al este del archipiélago indonesio, en el que se habla portugués, indonesio y el idioma nativo tetum. Colonia portuguesa durante 350 años, fue invadido por el ejército de Indonesia el 7 de diciembre de 1975 bajo las órdenes del general Mohamed Suharto, jefe de Estado de Indonesia, e incorporado a su territorio en 1976 como una de sus provincias. Pero sus habitantes nunca aceptaron la anexión ni el nuevo poder colonial y su lucha independentista de 24 años culminó con el plebiscito del 30 de agosto de 1999, realizado bajo el patrocinio y vigilancia de las Naciones Unidas, en que el pueblo de Timor Oriental por una abrumadora mayoría optó por la independencia. Sin embargo, el ejército indonesio y sus grupos paramilitares desconocieron los resultados del plebiscito y, en una suerte de “limpieza política”, invadieron su territorio y emprendieron la matanza de los defensores de la causa nacional. Lo cual movió al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas a enviar una fuerza internacional de paz y a tomar el control político y administrativo de Timor Oriental. En estas circunstancias, el gobierno provisional tutelado por la Organización Internacional resolvió el 24 de enero del 2000 implantar la dolarización, o sea sustituir la moneda local, que era la rupiah indonesia, por el dólar norteamericano.

          A comienzos del año 2000 el gobierno demócrata-cristiano de Ecuador, en medio de grandes dificultades políticas y económicas, con un pueblo entero que repudiaba la corrupción e incompetencia de los gobernantes, adoptó como una suerte de tabla de salvación ante su inminente naufragio la dolarización y sustituyó el sucre por el dólar de Estados Unidos. Este fue también un caso peculiar porque la decisión se tomó más por motivaciones políticas que económicas. En medio de grandes convulsiones populares y en vísperas de abandonar el poder, un presidente desesperado e ineficaz dispuso la dolarización de la economía ecuatoriana.

            El Art. 1 de la correspondiente ley mandaba: "A partir de la vigencia de esta ley, el Banco Central del Ecuador canjeará los sucres en circulación por dólares de los Estados Unidos de América en una relación fija e inalterable de veinticinco mil sucres por cada dólar". Y abrió un plazo  —en realidad: un término—  para que las personas y las instituciones hicieran el canje.

          El caso de Ecuador es muy ilustrativo para estudiar el fenómeno de la dolarización y sus efectos sobre la economía. El aparato productivo en su conjunto resultó afectado. Los mercados fueron invadidos por productos y mercancías extranjeros; las ciudades fronterizas con Colombia y Perú, cuyos mercados antes abastecían, se convirtieron en compradoras netas; muchas de las exportaciones se colocaron en niveles de incompetitividad; la balanza comercial arrojó saldos negativos; el banco central dejó de ser el prestamista de última instancia para coyunturas de contingencia; los precios de los bienes y servicios subieron debido a la tendencia a homologarse con los internacionales y a causa de la dinámica del redondeo de los precios en las transacciones cotidianas; el país dejó de percibir importantes sumas por concepto de señoreaje; y hubo flujos de dólares falsificados.

            Pero después las cosas fueron ajustándose progresivamente y la dolarización empezó a entregar sus frutos, el principal de los cuales era la estabilidad monetaria, fiscal y presupuestaria.

          Las remesas de los emigrantes  —que se constituyeron en el segundo rubro de entrada de divisas, después del petróleo—  coadyuvaron a sustentar la dolarización. Lo cual no dejó de ser paradójico porque fueron las víctimas de ella las que contribuyeron a sostenerla.

          El sistema se tornó irreversible. No es fácil encontrar una medida alternativa que no cause un colapso en la economía y un pánico social. Se han mencionado, entre otras opciones, la convertibilidad como etapa intermedia en el camino de retorno hacia la moneda nacional. Pero nadie puede garantizar que se mantenga el valor adquisitivo de la nueva moneda, a pesar de los alicientes tributarios que pudieran establecerse en favor de quienes la utilicen, y que ella no se vea envuelta en un proceso de desvalorización a causa de la desconfianza pública.

          El Salvador, bajo el gobierno conservador del presidente Francisco Flores, adoptó en noviembre del 2000 la convertibilidad como paso previo a la dolarización. La Asamblea Legislativa aprobó la Ley de Integración Económica y Monetaria que estableció la coexistencia del colón, que era la moneda nacional, con el dólar estadounidense. Al momento del cambio del sistema monetario sus indicadores económicos eran relativamente buenos: 3% de crecimiento del PIB, incremento demográfico del 1,9%, 2% de inflación, paridad de 8,75 colones por dólar, 2.000 millones de dólares anuales de ingresos por remesas de sus dos millones de emigrantes.

          No obstante, los efectos de la convertibilidad fueron negativos, especialmente sobre la economía de los sectores pobres porque elevó el costo de la vida y, al mismo tiempo, reprimió el crecimiento de los salarios, de modo que la brecha de la pobreza se profundizó. Incrementó las importaciones y tuvo un sesgo antiexportador que afectó a la balanza comercial. Algunos de los sectores productivos se vieron perjudicados: las actividades agropecuarias, la microempresa, la pequeña empresa y la mediana empresa, que eran los mayores proveedores de empleo. En consecuencia, advino una galopante desocupación laboral.

          Unos pocos y pequeños principados, territorios, colonias, excolonias y dominios han adoptado la moneda de sus metrópolis, pero en rigor no se trata de una dolarización puesto que, siendo o habiendo sido posesiones coloniales, en ellas rigieron o rigen las leyes, autoridades, idioma y moneda metropolitanas. No hubo, por tanto, la sustitución legal de una moneda por otra.

            Esos fueron los casos de la isla de Guam  —posesión norteamericana  en  Oceanía,  165.124  habitantes (2013)—,  de las islas Marshall en Oceanía  —independizadas en 1991, 52.634 habitantes (2013)—,  de los Estados Federados de Micronesia —independizados en 1991, 103.549 habitantes (2013)—, de la República de Palau en Oceanía  —independizada en 1994, 20.918 habitantes (2013)—,  de las islas Samoa  —posesión norteamericana en Oceanía, 190.372 habitantes (2013)—,  de las islas Turks and Caicos  —colonia británica en el Atlántico occidental, 33.098 habitantes (2013)—  y de las islas Vírgenes norteamericanas en el Caribe, 109.750 habitantes (2010).

          Hay otros pequeños Estados y principados que han adoptado como propias monedas extranjeras. En Andorra: el franco francés, la peseta española y el euro; en Liechtenstein: el franco suizo; en Mónaco: el franco francés y el euro; en la República de Kiribati y en la República de Nauru: el dólar australiano; en San Marino: la lira y el euro.

          Tradicionalmente se ha considerado que la acuñación de moneda es uno de los atributos de la soberanía. Cada Estado debe tener su propio signo monetario, determinar su valor y su forma, otorgarle el poder liberatorio que estime conveniente y garantizar su curso forzoso. Es el banco central  —o sea el banco emisor—  el que asume el monopolio de la acuñación y emisión de la moneda.

            La función de emitir dinero, que es una atribución privativa de los bancos centrales, reviste una gran importancia. Bajo su responsabilidad está proveer a la economía de los medios de pago suficientes para su desenvolvimiento. Su obligación es dar al proceso productivo la necesaria >liquidez. Durante la vigencia del régimen del patrón metálico, esto es, durante el siglo XIX y el primer tercio del XX, la emisión de moneda era automática. El banco central emitía tantos billetes como depósitos bimetálicos o monometálicos ingresaban a sus bóvedas. Pero al abandonar el patrón metálico a comienzos de la década de los 30, la política de emisión asumió características distintas. La cantidad de metales preciosos ya no influyó en el volumen de la masa monetaria. Las reservas en oro y en divisas tienen hoy otra finalidad: sirven fundamentalmente para asegurar los pagos internacionales. Es el flujo real de la producción de un país el parámetro que guía cuantitatvamente la emisión monetaria. Y el keynesianismo enseñó que además deben tomarse en cuenta los objetivos del pleno empleo y de la productividad óptima para hacerlo.

          La política monetaria instrumentada por cada Estado regula el volumen de medios de pago para que la economía pueda funcionar adecuadamente. Hay diversas teorías acerca de la relación entre la masa monetaria, o sea el conjunto de medios monetarios y cuasimonetarios en poder del público, y el comportamiento de la economía. John M. Keynes sostenía que, para establecerla, debían tomarse en cuenta los objetivos del pleno empleo y de la productividad óptima.

          El signo monetario ha sido considerado tradicionalmente como uno de los elementos de la identidad nacional. Pero esta concepción ha cambiado en los últimos tiempos a partir del proyecto multinacional de la moneda común en Europa. El >euro  —adoptado el 1º enero de 1999 y que reemplazó a las monedas nacionales el 1º de julio del 2002 en doce Estados europeos, en el marco de la Unión Económica y Monetaria (UEM) y con la institucionalización del Banco Central Europeo (BCE) para regir la política monetaria común—  rompió el mito de que la moneda  —al igual que la bandera y el escudo nacionales—  era uno de los símbolos de la soberanía de los Estados.

          Bajo el régimen de la dolarización desaparece en la práctica el banco central porque sus funciones de emitir moneda, de proveer de medios de pago a la economía y de ser el órgano de ejecución y control de la política monetaria, cambiaria y crediticia se transfieren de hecho a la Federal Reserve de Estados Unidos. En consecuencia, este sistema sustrae del gobierno el control sobre buena parte de la economía y le despoja de las herramientas para expandir o contraer la masa monetaria, de acuerdo con las circunstancias del país, como medio de regular la >liquidez de la economía. El banco central deja de recibir depósitos de los bancos comerciales y, en casos de emergencia, de concederles préstamos a corto plazo. En suma, deja de ser el “banco de bancos”.

          Sin incurrir en las exageraciones de la >teoría cuantitativa del dinero sostenida por los economistas de la escuela clásica, no hay duda de que la masa monetaria no es un elemento neutral en el proceso de la producción. Su volumen, sus fluctuaciones y la velocidad de su circulación producen ciertos efectos que la autoridad monetaria está llamada a manejar y corregir, sea abriendo la llave de la emisión , sea recogiendo medios de pago en poder del público. Esta posibilidad desaparece con la dolarización de la economía puesto que la oferta de dinero ya no depende de la voluntad de la autoridad pública sino de los designios de los agentes económicos privados y del rendimiento del comercio exterior. Si el volumen o el precio de las exportaciones baja en el mercado internacional, la economía se puede ver asfixiada por la falta de medio circulante y entonces las correcciones tienen que hacerse por el lado del empleo y los salarios o por el flanco tributario.

          En términos normales, el banco central sirve también como banco del gobierno, es decir, como prestamista de última instancia para asistir a bancos con problemas de liquidez, maneja los cambios internacionales  —compra y vende moneda extranjera—,  ejerce el control de cambios y realiza las llamadas operaciones de mercado abierto (“open market”) que consisten principalmente en la compraventa de valores negociables, como medio de inyectar dinero en la economía.

          Si lo que se quiere en un país es alcanzar la estabilidad cambiaria para suprimir los riesgos de la fluctuación de su moneda, la solución adecuada puede ser el control de cambios, que es una solución mucho menos traumática que la dolarización. Varios economistas de prestigio han abogado en los últimos años en favor de esta medida para evitar la inestabilidad monetaria. Los gobernantes de Alemania, Francia y Japón la plantearon en la cumbre del G-7 en septiembre de 1998. Los líderes socialdemócratas alemanes Helmut Schmidt (1918-2015) y Oskar Lafontaine la defendieron como medio de estabilizar el mercado internacional de capitales. Dijo el primero que “así como el tráfico aéreo internacional necesita controles universalmente aceptados, también nosotros necesitamos urgentemente una regulación de los movimientos de capital”. Y el segundo manifestó que, “si se desea limitar los costes económicos de las oscilaciones cambiarias y monetarias, de la especulación improductiva y del mercadeo, debe ponerse freno al comercio con divisas y fondos de inversión”. El economista norteamericano Paul Krugman escribió que es menester “el control de cambios para poner en orden a los inversores frívolos que han aprisionado la economía internacional”. En el Informe 1998-99 del Banco Mundial puede leerse que el origen de la crisis internacional está en la “debilidad institucional” de los Estados para manejar la liberalización económica y en las imperfecciones del mercado internacional de capitales. Hasta el célebre especulador húngaro-norteamericano George Soros ha defendido la tesis de que deben imponerse regulaciones a los mercados financieros y de divisas para prevenir el caos.

 
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