deuda externa

          Deuda es, en general, la obligación de entregar algo  —por lo común: dinero—  o de satisfacer una prestación por una persona natural o jurídica en favor de otra. Deuda pública es la deuda del Estado, es decir, la deuda en que éste es el obligado. Se divide en interna y externa, según que los acreedores residan en el interior del Estado y, en ese caso, ella deba satisfacerse en moneda nacional, o residan en el exterior y, por consiguiente, el pago deba efectuarse en moneda extranjera.

          La deuda externa es, por tanto, la parte de la deuda pública que tiene que pagarse en divisas y cuyos acreedores están en el exterior. Ellos pueden ser personas particulares, bancos comerciales, gobiernos, proveedores o entidades multilaterales de crédito. Esta deuda se contrata en moneda extranjera y en ella deben ser pagados los intereses y amortizado el capital. Se diferencia de la deuda interna tanto en la nacionalidad del título como en el lugar de residencia de los acreedores.

          Hay también una deuda externa privada que es la constituida por los agentes económicos privados de un país a favor de gobiernos extranjeros, bancos comerciales, organismos financieros multilaterales, proveedores y personas y empresas residentes en el exterior. Esta deuda no incumbe al Estado, en cuanto tal, puesto que son los particulares los obligados, pero no deja de preocuparle por los efectos monetarios, cambiarios, crediticios y de balanza de pagos que puede ella tener. Incluso en algunos casos de sobreendeudamiento de las empresas privadas, el Estado la ha convertido a la moneda nacional, ha asumido total o parcialmente el diferencial cambiario y se ha comprometido a pagarla al exterior a cambio de que los deudores privados le paguen a él. En estos casos, la deuda externa privada ha incrementado la deuda pública.

          Durante la década de los 70 los países latinoamericanos emprendieron en un endeudamiento agresivo para financiar su desarrollo interno, para afrontar los efectos de la crisis petrolera que se desató en 1973 y en muchos casos también para dilapidar ingentes recursos en gastos superfluos. El endeudamiento fue, por esos años, la fuente principal de financiamiento de los programas de obras públicas. Los gobernantes fueron acosados por los bancos extranjeros, cuyas bóvedas estaban repletas de petrodólares procedentes del mundo árabe, a fin de colocar su dinero en forma de préstamos. Largas antesalas hicieron sus representantes para gratificar ministros y sobornar jefes de Estado. Lo cierto es que se abrió un período de extraordinaria liberalidad crediticia hasta 1982, en que la banca internacional suspendió el otorgamiento de nuevos préstamos ante la declaración de México de que no podía pagar el servicio de su deuda externa.

          La deuda externa de los países de la región alcanzó cifras astronómicas. En 1985, el “año pico” de la deuda, ella llegó a un billón de dólares. Según las estimaciones que por entonces se hicieron, el total de la deuda latinoamericana equivalía aproximadamente a la mitad de su producto interno bruto, en tanto que el pago regular de su servicio representaba el doble del valor de sus exportaciones anuales. Pero no solamente era el monto desproporcionado del endeudamiento sino también la drástica subida de las tasas de interés, que se multiplicaron por seis. Como referencia cito a Enrique Iglesias, a la sazón presidente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), quien en aquella época anotó que “las remesas anuales de América Latina por este concepto aumentaron de 6.900 millones de dólares en 1977 a alrededor de 39.000 millones de dólares en 1982”.

          Los países del tercer mundo más endeudados, según la clasificación del Banco Mundial (highly indebted countries), fueron en ese momento: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Cote d’Ivoire, Ecuador, México, Marruecos, Nigeria, Perú, Filipinas, Uruguay, Venezuela y Yugoeslavia. Es decir que diez de los quince países con mayor deuda relativa pertenecían a la América Latina. La situación se tornó insostenible para la región. En 1982 saltó la <crisis de la deuda, que fue la más aguda, prolongada y generalizada que haya soportado la región desde la gran depresión de los años 30 en el siglo anterior.

          Siempre sostuve  —lo mismo en el poder que fuera de él—  que para entender el problema de la deuda había que tener en cuenta por lo menos cuatro elementos:

                  1) Que ella no constituye un problema puramente financiero, aunque lo fuera en sus inicios, sino un problema político que, por lo mismo, debe recibir soluciones políticas. Está claro que en la medida en que de ella depende la sobrevivencia de muchos millones de hombres y mujeres del tercer mundo, la cuestión hace tiempo que había dejado de ser financiera.

                  2) Que el problema de la deuda no es un asunto aislado ni está fuera de las relaciones >norte-sur sino que se inserta en la dinámica de la dominación y dependencia en que se desenvuelven los países pobres de la periferia mundial con respecto a los países desarrollados.

                  3) Que no es un problema sólo de los deudores sino que en él comparten responsabilidades deudores y acreedores y que, por consiguiente, el arreglo no puede hacerse como no sea con base en recíprocas concesiones; y

                  4) Que aquella no es la única deuda que tienen los gobiernos del tercer mundo: que hay también una deuda social que deben pagarla prioritariamente a sus pueblos.

          No hay duda de que en el problema se dio una responsabilidad compartida: los países deudores se embarcaron en programas de desarrollo irracionales y además despilfarraron parte de los créditos que recibieron; y los acreedores presionaron por todos los medios, sin excluir la corrupción, para colocar sus capitales excedentes.

          En esas circunstancias, lo lógico era buscar un arreglo no convencional de una deuda que había dejado de ser un problema financiero para convertirse en político puesto que de su solución dependía el desarrollo, el bienestar y la paz de millones de pobladores del planeta. Para lo cual los países deudores debían formar un amplio frente de negociación. Yo hablaba entonces de la “sindicalización” de los países pobres de América Latina. Un billón de dólares de deuda habría sido un argumento suficientemente fuerte para convencer a los impacientes acreedores extranjeros de que era de recíproca conveniencia alcanzar un arreglo mutuamente satisfactorio. Recuerdo que por aquellos días el mismo Paul Volcker, presidente del Sistema de Reserva Federal de Estados Unidos, había escrito en un artículo publicado en el "The New York Times" el 5 de julio de 1983, que “los préstamos de los nueve bancos norteamericanos más grandes a México, Brasil y Argentina  —muchos de los cuales se encuentran vencidos—  alcanzan un 113% del total del capital de sus accionistas. Si estos préstamos fueren desconocidos, tales bancos se encontrarían en una situación muy grave que requeriría seguramente de intervención gubernamental para que pudieran seguir funcionando”.

          Si los acreedores estaban organizados en el comité de gestión de la banca acreedora internacional para cobrar las acreencias privadas y en el Club de París, que era el grupo de gobiernos acreedores formado en 1956 bajo la dirección de un alto funcionario francés, para cobrar las acreencias públicas, nada más lógico que los deudores se unieran también en un solo frente de negociación. Pero eso no ocurrió. Ya por la vulnerabilidad de las economías latinoamericanas, ya por la miopía de algunos de los gobernantes de la región que se precipitaron a realizar negociaciones bilaterales, la verdad es que no se pudo formar, como aconsejaba el más elemental instinto de conservación, un frente amplio de países deudores para forzar a los acreedores a una solución no convencional del problema de la deuda que fuera más conveniente para los intereses de los países pobres.

            Los tímidos pasos que en este orden se dieron con la reunión de Quito en 1984, auspiciada por el presidente ecuatoriano con el respaldo de la Comisión Económica para la América Latina (CEPAL) y el Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (SELA), y posteriormente la integración del grupo denominado “consenso de Cartagena”, no dieron resultados concretos. A comienzos de agosto de 1985 se realizó en La Habana una amplia conferencia internacional convocada por el comandante Fidel Castro para tratar la cuestión de la deuda, a la que asistieron políticos, economistas, académicos y empresarios privados de América Latina y el Caribe  —y a la que me fue grato concurrir—,  que llegó a la conclusión de que la deuda era impagable porque sus dimensiones eran desproporcionadamente grandes con relación a las capacidades de pago de los países del mundo subdesarrollado.

            Sin embargo, tampoco esa reunión arrojó resultados tangibles. Recuerdo que cuando llegué al poder en Ecuador  —agosto de 1988—  ya no había posibilidad alguna de formar ese frente que con tanta vehemencia había planteado años atrás. Varios gobiernos habían “hecho méritos” ante los acreedores con su presentación individual para hablar de la deuda. Esos méritos de nada les sirvieron al final. Destruida la posibilidad del frente único de deudores, que hubiera multiplicado su poder de negociación, los acreedores les impusieron, uno a uno, las más onerosas condiciones. La lucha fue desigual. Los acreedores públicos “sindicalizados” en el llamado Club de París y los privados en el comité de gestión dieron fácil cuenta de los dispersos deudores. No se aprovechó la circunstancia de que los préstamos de los bancos norteamericanos a los países de América Latina representaban en 1982, año en que se inició la crisis de la deuda latinoamericana, el 124% de su capital, proporción que llegaba al 200% en el caso de las nueve instituciones bancarias más grandes de Estados Unidos. Así lo afirmó el economista Enrique Iglesias en su libro “Reflexiones sobre el Desarrollo Económico”, publicado en 1992. Esto significa que los países deudores bien pudieron aprovechar en ese momento la vulnerabilidad de la banca extranjera para alcanzar soluciones de equidad. En esos momentos la moratoria decretada por un “sindicato” de países deudores de América Latina, Asia, África y Europa oriental habría comprometido gravemente la solvencia de los más importantes bancos extranjeros, con peligro incluso de una gran desestabilización del sistema bancario mundial.

          Pero la oportunidad fue desaprovechada por la falta de visión de los gobernantes de los países deudores. Estos se dejaron imponer severas medidas de ajuste para cumplir con el servicio de la deuda sin necesidad de nuevos créditos. El sistema financiero internacional, en un movimiento de concertación bien planificado y mejor ejecutado, arrinconó a los países deudores y les impuso sus condiciones. El eje de esa operación fue el Fondo Monetario Internacional (FMI), que negoció caso por caso los programas de ajuste y que se constituyó en una suerte de auditor externo de las economías latinoamericanas para efectos de la renegociación de la deuda con los gobiernos y bancos acreedores. Los banqueros extranjeros, agrupados en el steering committee, utilizaron como táctica de negociación que cada país deudor acordara un “programa de estabilización” con el FMI antes de tratar el tema de su deuda. Esos programas de estabilización, como es lógico, impusieron estrictas medidas de disciplina fiscal, que entrañaron un altísimo costo social, para reducir la absorción interna de recursos y generar los excedentes destinados al pago de la deuda.

          Los llamados “plan Baker” y “plan Brady” propuestos por el gobierno de Estados Unidos para ayudar a la solución del conflicto de la deuda latinoamericana apenas fueron un “analgésico” para el problema de fondo de los países deudores que era y sigue siendo el destinar ingentes cantidades de sus recursos financieros al pago de una deuda que crece sin cesar, en perjuicio de las urgencias de su desarrollo interno. Estas propuestas, antes que ayudar a los países deudores, perseguían primordialmente el saneamiento, dentro de las opciones del mercado y de la ortodoxia financiera, de las carteras de crédito de los bancos norteamericanos y europeos con relación a las operaciones crediticias que habían efectuado con el mundo subdesarrollado. Para eso se sometía a los deudores a una serie de controles y supervisiones a fin de asegurar el pago de lo debido. Pero estas iniciativas no fueron más que soluciones epidérmicas a un problema que sin duda es el número uno en el ámbito de la economía de los países pobres.

          Recuerdo, como anécdota, que en octubre de 1989 en San José de Costa Rica, con ocasión de la reunión de jefes de Estado para celebrar los cien años de la democracia costarricense, jugamos un partido de tenis el presidente George Bush y el secretario del Tesoro James Baker contra Carlos Menem y yo. Alguien propuso que la “apuesta” fuera la deuda externa latinoamericana. Perdimos el partido. Y, con él, perdimos también simbólicamente la contienda de la deuda externa, que por cierto ya se había perdido mucho antes. El señor Baker había planteado en la reunión del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional celebrada en Seúl en octubre de 1985, en momentos en que el mundo se agitaba bajo la crisis de la deuda, que la banca privada concediera 20.000 millones de dólares en préstamos durante los años 1986-1988 a los países deudores y que el Banco Mundial duplicara los suyos a cambio de que ellos adoptaran políticas de saneamiento fiscal. La respuesta de la banca privada fue fría y excesivamente condicionante. Un centenar de representantes de los grandes bancos del mundo reunidos el 28 de octubre de 1985 en Washington subordinaron su apoyo a una serie de seguridades que debían ofrecer los gobiernos. La iniciativa de Baker se diluyó.

          Vino entonces el “plan Brady”, que debe el nombre a su promotor, el Secretario del Tesoro de Estados Unidos Nicholas Brady, quien presentó su propuesta el 10 de marzo de 1989. Ella perseguía, según dijo su autor, aplicar un programa de reducción de deuda dentro de determinados procedimientos y parámetros. Proponía que los bancos acreedores suspendieran por el lapso de tres años las cláusulas sobre tratamiento igualitario a todos los deudores, a fin de que procedieran con cada uno de ellos conforme a convenios expresamente adoptados; que los gobiernos deudores, por su parte, ofrecieran fórmulas contables, tributarias y de garantía capaces de alentar a los acreedores para que participaran en los programas de reducción de deuda; que el FMI y el Banco Mundial asistieran con nuevos préstamos a fin de coadyuvar a la recuperación de los países deudores; y que el FMI financiara en ellos, en condiciones especiales, la aplicación de programas de <ajuste.

          Con este plan el Secretario del Tesoro Brady pretendía rebajar la deuda global del conjunto de los países endeudados en cerca del 20%. El primer país en acogerse a él fue México en 1989. La operación abarcó tres modalidades diferentes: reducción del capital adeudado, baja de los intereses y nueva financiación. Sobre esta base, algunos bancos acreedores intercambiaron sus préstamos por bonos especiales del Estado mexicano, a 30 años de plazo y con un 35% de descuento sobre su valor nominal; intercambiaron a la par su deuda por bonos mexicanos, a 30 años, con un tipo fijo de interés del 6,25%, o sea inferior al pactado en la deuda original; y, finalmente, concedieron a México nuevos préstamos hasta por el 25% del capital en riesgo, a tipos de interés iguales a los de los créditos anteriores.

          México fue seguido por Filipinas, Costa Rica, Venezuela, Uruguay y otros países en la iniciativa de acogerse al “plan Brady”. Pero sus resultados, en general, fueron magros.

          En los años posteriores la deuda externa gravitó pesadamente sobre las economías latinoamericanas. Altísimos porcentajes de los presupuestos nacionales estuvieron destinados a servirla. En general, el proceso de empobrecimiento de los países del tercer mundo fue muy agudo en la década de los 90 del siglo pasado. Eso probablemente movió a los dirigentes de los países más industrializados  —que forman el llamado Grupo de los 7—  a considerar la posibilidad de condonar parte de la deuda de los países más pobres, cosa que en efecto ocurrió en la cumbre de Colonia el 18 de junio de 1999 en que ellos aprobaron la condonación de 70.000 millones de dólares de deuda externa a 41 países de África, Asia y América Latina, entre ellos Angola, Benin, Bolivia, Burundi, Camerún, Congo, Chad, Etiopía, Guinea Ecuatorial, Guyana, Honduras, Kenia, Laos, Liberia, Madagascar, Malí, Mauritania, Mozambique, Myanmar, Nicaragua, Níger, Ruanda, Senegal, Sudán, Uganda, Vietnam, Yemen, Zambia y otros cuyas deudas representaban varias veces la suma de sus exportaciones anuales.

          En esta misma línea de pensamiento, el presidente Bill Clinton de Estados Unidos tomó a fines de septiembre de 1999 la resolución de condonar las acreencias de su país, que sumaban 5.700 millones de dólares, a los 36 Estados deudores más pobres del tercer mundo para evitar, como dijo el mandatario, que ellos se vean forzados a elegir entre pagar los intereses de su deuda o invertir en la educación de sus hijos. El anuncio fue hecho en la reunión anual del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial. Entre los países beneficiados estuvieron Benin, Bolivia, Burkina Faso, Burundi, Camerún, Chad, Congo, República Centroafricana, Costa de Marfil, Etiopía, Ghana, Guinea, Guinea-Bissau, Guyana, Laos, Liberia, Malawi, Malí, Mauritania, Myanmar, Níger, Ruanda, Santo Tomé y Príncipe, Senegal, Sierra Leona, Somalia, Sudán, Tanzania, Togo y Zambia.

          La decisión del presidente norteamericano coincidió con los esfuerzos desplegados por varios líderes cristianos  —el papa Juan Pablo II, el reverendo Billy Graham y muchos otros—  durante el último año del siglo XX para que por el jubileo 2000 los países ricos perdonaran las deudas de los países pobres.

          En 1996 las tres mayores agencias cristianas de desarrollo y el World Development Movement de Inglaterra fundaron un movimiento internacional seglar para promover la condonación de la deuda externa de los países pobres. Lo denominaron >jubileo 2000. Se buscaba la condonación de las tres formas principales de deuda externa: la contraída con los bancos comerciales, con los gobiernos y con las entidades multilaterales de crédito, considerada inmoral, ilegítima e impagable. El movimiento agrupó a más de 150 organizaciones sociales y se extendió por más de 60 países desarrollados y subdesarrollados. Consideró que los países deudores y los acreedores eran igualmente responsables del problema, que un altísimo porcentaje de la deuda se debía a las ventas de armas, que en la contratación de ella hubo un elevado componente de corrupción, que en ella se dieron usura y cobro de intereses sobre intereses, que algunos países destinaban hasta el 40% de sus ingresos por exportaciones para el servicio y sobrepago de la deuda y que sus montos resultaban matemáticamente impagables no obstante toda la coacción ejercida por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, porque habían sobrepasado las capacidades de pago de las economías pobres.

          Partidos políticos de izquierda, movimientos sociales, entidades ecológicas, grupos sindicales de América Latina y de otras regiones apoyaron la iniciativa. Sin embargo, los resultados fueron magros. El mundo político, financiero y comercial no hizo caso de esta iniciativa. Los gobiernos ni las entidades multilaterales se hicieron eco de los planteamientos de jubileo 2000 ni asumieron responsabilidad alguna en el tema.

          Sin embargo, al margen de esta iniciativa, el Fondo Monetario Internacional condonó por cuenta propia en diciembre del 2005 el ciento por ciento de la deuda de diecinueve países pobres del mundo, por un monto total de tres mil trescientos millones de dólares. Los beneficiados fueron: Bolivia, Guyana, Honduras, Nicaragua, Camboya, Tayikistán, Benín, Burkina Faso, Etiopía, Ghana, Madagascar, Malí, Mozambique, Níger, Ruanda, Senegal, Tanzania, Uganda y Zambia. También lo hizo el Banco Mundial, poco tiempo después, con cuatro países latinoamericanos  —Bolivia, Honduras, Nicaragua y Guyana—  y trece africanos.

 
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