descentralización

          Es, en política, la acción y efecto de descentralizar la organización estatal, o sea de dispersar, con arreglo a un criterio funcional o territorial, los centros de decisión política o administrativa del Estado.

          Hay dos clases de descentralización: la administrativa, que puede darse en el Estado unitario, y la política, que caracteriza al Estado federal.

 

 

                         1. La descentralización administrativa.   Llamada también descentralización por servicios o desconcentración, ella sólo delega ciertas atribuciones del gobierno central a favor de entidades periféricas  —tales como las >municipalidades, las >universidades u otras instituciones especializadas—  para que éstas cumplan ciertas funciones o presten a la sociedad determinados servicios públicos.

          Solamente se trata de una transferencia a favor de autoridades inferiores o corporaciones autónomas de una parte de la autoridad y responsabilidad del gobierno central, para descongestionar su trabajo y promover la más eficiente prestación de los servicios públicos.

          Esta clase de descentralización no afecta a la estructura unitaria del Estado pues busca simplemente dotar de personería jurídica a ciertas entidades, generalmente de carácter técnico, para asegurar la eficacia en la concesión de los servicios públicos, sin que ellas queden desvinculadas de la administración central ni quebranten las relaciones de jerarquía y unidad que mantienen con la autoridad superior.

          En la descentralización administrativa se produce un desplazamiento de facultades hacia los órganos inferiores con la finalidad de descongestionar la tarea de los superiores, pero no se rompen las vinculaciones jerárquicas entre ellos. De modo que los órganos descentralizados de la administración, no obstante tener cierta libertad de movimiento, permanecen bajo la autoridad de los órganos centrales.

          La descentralización será más o menos acentuada según el cúmulo de poderes delegados y la intensidad de las facultades de control reservadas por los órganos centrales.

          El juego de estos dos factores: de un lado, la porción de poderes entregados a las entidades descentralizadas, y, de otro, la suma de poderes de control reservados por la autoridad central, genera una amplia gama de posibilidades que va desde la aguda concentración administrativa, en la que el gobierno central gestiona directamente la administración y la prestación de los servicios, hasta un alto grado de descentralización administrativa que puede incluso ir acompañada de la formación de un patrimonio propio a disposición de los órganos descentralizados.

          Naturalmente que la descentralización administrativa tiene un límite de intensidad en cuanto no puede romper los lazos de subordinación que ligan a las entidades descentralizadas con los órganos centrales. Tiene también un límite de materias, puesto que no puede comprender la legislación constitucional ni la expedición de leyes, reservadas al parlamento central. Si sobrepasa estos límites se convierte en descentralización política, propia del >Estado federal. La descentralización administrativa o desconcentración no puede, en consecuencia, traspasar aquellos límites y, por eso, es conciliable con la centralización política que caracteriza al >Estado unitario.

 

 

                         2. La descentralización política.  Entraña un fraccionamiento horizontal de las competencias fundamentales del gobierno y su distribución entre los órganos centrales y los regionales, de modo que éstos pueden ejercer toda la gama de las atribuciones estatales: las legislativas, las ejecutivas y las judiciales, en el ámbito de su respectiva jurisdicción territorial.

          En efecto, la descentralización política otorga a las entidades regionales  —llámense estados, provincias, departamentos, regiones o distritos—  la facultad de dictar su propia Constitución, legislar sobre determinadas materias, ejercer la parte del poder ejecutivo no reservada a las autoridades centrales y administrar justicia dentro de su ámbito territorial.

          Este tipo de descentralización comprende, por tanto, a las tres funciones clásicas del Estado: la legislativa, la ejecutiva y la judicial, a las que corta horizontalmente. Cada una de las unidades territoriales puede ejercer un cúmulo de esos tres órdenes de poder dentro de su jurisdicción, de acuerdo con el esquema de distribución de competencias señalado por la Constitución federal. En esta forma de organización estatal se produce, dentro de determinados límites, una cierta independencia de los tres poderes regionales respecto de los tres poderes federales.

          Creo que entre estas dos formas de descentralización hay diferencias cualitativas. Ellas obedecen a distintos criterios. La una a un criterio administrativo y la otra a uno jurídico-territorial. Sin embargo, existen tratadistas que afirman que entre ellas hay una diferencia de grado pero no de naturaleza. Dicen que el fenómeno comprende diversas intensidades que van desde la plena centralización de los regímenes autocráticos, en los que a pesar de su aguda absorción de facultades puede existir alguna forma de desconcentración administrativa, hasta la extrema descentralización del >federalismo, en la cual se distribuyen las facultades legislativas, ejecutivas y judiciales entre los órganos territorialmente descentralizados. Piensan estos autores que los primeros grados de descentralización, que comprenden principalmente a la función administrativa, no afectan el >unitarismo del Estado puesto que a pesar de la posible y necesaria desconcentración administrativa se conserva intacta su centralización política. Se trata de una centralización política armonizada con descentralización administrativa. Pero cuando la descentralización cobra mayor intensidad, de modo que las entidades territorialmente descentralizadas pueden dictar sus propias leyes, ejercer la porción del poder ejecutivo no reservada a las autoridades centrales y administrar justicia dentro de sus ámbitos seccionales, hay algo más que una simple descentralización administrativa: hay descentralización política, que da asiento a la forma federal de Estado.

          En algunos países latinoamericanos la descentralización ha alcanzado la categoría de panacea para todos los males. Fue una de las ilusiones de moda en la última década del siglo anterior. Se sugirió que con ella los ineficientes se convertirían en eficientes, los egoístas en altruistas, los deshonestos en honestos, los egotistas en solidarios y los haraganes en trabajadores laboriosos. Pero con frecuencia las cosas fueron peores y el desempeño del sector estatal desmejoró. Los gobiernos locales asumieron tareas para las que no siempre estuvieron capacitados. La descentralización de los órganos de control del gasto público agudizó la corrupción porque desapareció la “auditoría externa” que ejercían los órganos centrales. Y la consecuencia fue que, como afirmó el profesor argentino Óscar Oszlak en su ensayo sobre “Estado y sociedad: ¿nuevas reglas de juego?”, publicado en la revista del CLAD en octubre de 1997, “en América Latina la tendencia hacia la descentralización, acelerada por la dinámica política de la democratización, ha tendido a empeorar la crisis organizativa del sector público”.

 
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