congreso

          Esta palabra proviene del latín congressus, de congredi, que significa “caminar juntos”, “congregarse”. En su sentido lato, es una reunión amplia de personas representativas, en cualquier rama de actividad humana, para deliberar sobre los temas de su incumbencia. En sentido propiamente político, es la asamblea legislativa de un Estado y, dependiendo de la amplitud de sus poderes, puede llamarse >parlamento o simplemente congreso o cámara legislativa.

          Se denomina legislatura al cuerpo legislativo en actividad o al período de su duración.

          Existen dos sistemas congresuales: el unicameral y el bicameral. El primero se compone de una sola cámara, denominada de diputados o de representantes; y el segundo, de dos cámaras: la de senadores y la de diputados. En el Derecho Constitucional español, sin embargo, se reserva el nombre de congreso para la cámara baja, esto es, para el Congreso de los Diputados que, juntamente con el Senado, constituyen las Cortes que ejercen el poder legislativo del Estado.

          El congreso bicameral siguió el modelo establecido en la Constitución norteamericana de 1787, con el Senate y House of Representatives, llamados a ejercer el poder legislativo del Estado federal. En este sistema el trabajo legislativo se hace fundamentalmente con base en comisiones  —committees—  que se encargan de procesar los diversos proyectos de ley para su aprobación final por el congreso.

          Según el cúmulo de atribuciones que la Constitución entrega a la función legislativa, ésta toma el nombre de parlamento o de congreso. El primero es el órgano legislativo propio de los regímenes parlamentarios en tanto que el segundo pertenece a los regímenes republicanos de corte presidencial. El parlamento tiene responsabilidades muy amplias. Asume deberes legislativos, políticos, administrativos, económicos y judiciales en el gobierno del Estado, en razón de la propia dinámica del parlamentarismo que, al fraccionar la función ejecutiva entre el jefe del Estado, el primer ministro y el gabinete, acrecienta el poder parlamentario, que aparte de la responsabilidad de dictar leyes asume funciones políticas (puesto que el gabinete y el primer ministro no pueden permanecer en sus cargos sin el respaldo parlamentario), administrativas (fiscaliza y vigila la labor de la administración pública), económicas (aprueba presupuestos y créditos) y judiciales (juzga a los ministros por el ejercicio de sus funciones y puede eventualmente destituirlos). El parlamento, por tanto, es el centro de gravedad político del Estado.

          En cambio, en los regímenes presidenciales el congreso se limita casi exclusivamente a sus funciones legislativas. Sólo excepcionalmente ejerce facultades de control político-administrativo. El presidente es el jefe del Estado y el jefe del gobierno. No existe gabinete como órgano constitucionalmente reconocido. Tampoco existe un primer ministro: todos los ministros tienen el mismo rango. Nombrados y removidos al arbitrio del presidente, los ministros son sus secretarios en las diferentes carteras y le están jerárquicamente sometidos. No rinden cuentas ante el congreso sino ante el presidente. No refrendan los actos del poder ejecutivo y no pueden participar en los debates del congreso, con el cual se comunican por escrito o a través de las comisiones legislativas. Sin embargo, siguiendo el modelo norteamericano, en el que existe una disposición constitucional en virtud de la cual “el Presidente, el Vicepresidente y todos los funcionarios civiles de los Estados Unidos podrán ser destituidos de sus cargos si se les acusare y se les hallare culpables de traición, cohecho u otros delitos y faltas graves”, se suelen contemplar en el sistema presidencial procedimientos especiales para el juzgamiento por el congreso de la responsabilidad política de los principales titulares de la función ejecutiva. Este juzgamiento se denomina impeachment en los Estados Unidos. El proceso se origina en la Cámara de Representantes, que es la encargada de llevar la acusación ante el Senado, el cual actúa como juez y debe estar presidido por el Presidente de la Corte Suprema de Justicia cuando se trate de juzgar al Presidente de la República. La pena imponible al funcionario culpable es la destitución del cargo, que puede ir acompañada de la inhabilitación para desempeñar funciones de honor en el gobierno de Estados Unidos.

          En el sistema gubernativo norteamericano, que es un régimen presidencial puro, no hay gabinete como órgano creado y regulado por la Constitución. Existen, por supuesto, varios jefes de departamento que tienen a su cargo la gestión administrativa en sus diferentes ramas. Estos funcionarios son comparables a los ministros europeos. Pero su reunión no configura un nuevo órgano estatal. Lo que suele llamarse “gabinete” dentro del sistema norteamericano  —y también en otros sistema presidenciales—  es simplemente la congregación de los secretarios del presidente, convocados para dar su opinión sobre las materias que éste ha juzgado conveniente consultarles. Pero el gabinete es una entidad ignorada por el texto constitucional. La reunión de los jefes de departamento, acostumbrada en Estados Unidos desde los tiempos de Washington, en nada se parece a lo que en Europa se entiende por “gabinete”. Tal reunión forma simplemente una entidad consultiva del presidente de la República, cuyo parecer puede o no ser aceptado por éste, quien es el responsable de la gestión político-administrativa del Estado.

          Este es el esquema del sistema presidencial puro, en el que el congreso es casi exclusivamente un órgano de legislación. Los Estados Unidos de América realizan este tipo de régimen presidencial. Pero lo corriente no es la existencia de sistemas puros. De ordinario las cualidades del presidencialismo y del parlamentarismo se combinan en sistema mixtos: dominantemente presidenciales o dominantemente parlamentarios. Muchos países presidenciales combinan ciertas características parlamentarias, como la interpelación de los ministros y el refrendo de éstos a los actos del presidente, con los elementos fundamentales del régimen presidencial, para dar lugar a regímenes mixtos. Y entonces resulta usual que el órgano legislativo amplíe su esfera de competencias hacia el campo político-administrativo, aunque sin menoscabo de los perfiles presidencialistas del sistema.

          La operación del congreso tiene sus diferencias según se trate de una estructura unicameral o bicameral. En la primera el trámite de elaboración de las leyes, el juicio político a los personeros del Estado y el ejercicio de las demás atribuciones políticas, económicas y administrativas se llevan a cabo en el seno de la cámara única. En el segundo, en cambio, estos procesos son más complejos porque tiene que contarse con las dos cámaras.

            El Derecho Constitucional comparado demuestra que en el sistema de dos cámaras cada una de ellas tiene, aparte de sus facultades legislativas, sus propias atribuciones, que son atribuciones privativas (elegir sus autoridades, cumplir el papel que le corresponde en los juicios políticos, otorgar amnistías, designar determinados funcionarios públicos, autorizar el nombramiento de embajadores, aprobar ascensos militares) sin perjuicio de las que tiene el congreso reunido en sesión conjunta de ambas cámaras.

          En cuanto al trámite de las leyes, los proyectos pueden originarse en cualquiera de las cámaras. Después de discutidos y aprobados en la cámara de origen pasan a la otra, que se denomina cámara revisora, para su aprobación final. Pero si ésta formulare una objeción total u objeciones parciales, el proyecto debe volver a la cámara de origen para discutirlas. Si ésta aceptare la objeción total, el proyecto debe archivarse. Si aceptare las objeciones parciales, el proyecto seguirá su trámite. Pero si no las aceptare, las dos cámaras se reunirán en sesión conjunta (algunas legislaciones llaman “congreso pleno”) para dirimir sus diferencias.

          Sin embargo,  en  ciertos  sistemas constitucionales  se reserva la iniciativa de algunas leyes  —como las de creación de tributos o de reclutamiento de tropas—  a la cámara de diputados.

          En el juicio político contra los altos funcionarios del gobierno  —el impeachment—  las cámaras desempeñan papeles diferentes: la cámara de diputados es la encargada de formular la acusación, en caso de que encuentre razones para hacerlo, y la cámara de senadores (por lo general presidida por el presidente de la Corte Suprema de Justicia) juzga la conducta oficial del funcionario acusado y, de encontrarlo culpable, le impone la pena respectiva, que puede ser la destitución del cargo y la inhabilitación temporal para el desempeño de funciones públicas. Si hubiere indicios de responsabilidad penal, dado que el congreso es incompetente para este juzgamiento, pondrá al acusado a disposición del respectivo juez o tribunal a través del procedimiento denominado desafuero.

 
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