bicameralismo

          Es el sistema parlamentario en el cual el órgano legislativo está compuesto de dos cámaras: la de senadores y la de diputados. Ellas tienen sus propias competencias y trabajan por separado pero se unen en sesión conjunta para tratar ciertos asuntos que la Constitución dispone que se resuelvan de mancomún. En el sistema se combinan, por tanto, competencias exclusivas de cada una de las cámaras y competencias concurrentes que ellas ejercen por separado y en forma sucesiva o reunidas en sesión plenaria.

          Detrás de esta estructura parlamentaria está la teoría de que el sistema bicameral corresponde a la forma de Estado federal, cuyos intereses corporativos, pertenecientes a las circunscripciones territoriales autónomas en que se divide, están representados en la cámara alta o cámara del senado, mientras que los intereses del conglomerado social, como un todo, están presentes en la cámara baja o cámara de diputados; y de que la cámara única  —propia del sistema unicameral—  corresponde a los Estados de estructura unitaria, en que no hay intereses corporativo-territoriales que defender y el Estado es una unidad jurídico-política.

          Siguiendo el modelo norteamericano creado por la Constitución de 1787, el congreso bicameral responde a la dualidad clásica del Estado federal: la cámara de diputados representa al pueblo en su conjunto y la cámara del senado representa a los distritos, provincias o circunscripciones territoriales autónomas en que se divide, de acuerdo a su esquema de descentralización jurídica y política.

          El territorio del Estado federal está dividido en unidades autónomas que, sobre determinadas materias, se gobiernan por su propia Constitución, leyes y autoridades, y, sobre otras, están sometidas al ordenamiento jurídico central del Estado y al gobierno federal. Corresponde a la Constitución nacional la distribución de competencias entre ellos. Es una distribución horizontal que comprende las potestades legislativas, ejecutivas y judiciales. Cada una de las unidades territoriales tiene su propio congreso, su poder ejecutivo y sus cortes de justicia, que se mueven dentro del marco de competencias señalado por la Constitución federal.

          En esta forma de Estado coexisten un sistema jurídico central, válido para todo el territorio nacional, y subsistemas jurídicos que rigen en las circunscripciones territoriales autónomas. De modo que se da allí una dispersión de los núcleos de poder, en contraste con la centralización que caracteriza al >Estado unitario. En éste el territorio forma una sola unidad, dividida únicamente con fines administrativos. Su gobierno central tiene, por medio de la asamblea legislativa unicameral, el monopolio de la creación de normas jurídicas que valen para todo su territorio, al tiempo que las funciones de la administración y de la jurisdicción se realizan por órganos de dicho gobierno. No hay subsistemas regionales políticamente autónomos. Todas las facultades de decisión se unifican en los órganos centrales y las autoridades periféricas, encargadas de ejecutar sus disposiciones, están sometidas jerárquicamente a ellos.

          La estructura de organización del >Estado federal se refleja en el parlamento: los miembros de la cámara de senadores representan los intereses corporativos de las unidades territoriales en que se descompone la unión, y los miembros de la cámara de diputados representan a la población nacional en su conjunto. Por tanto, dentro de la dinámica del parlamento bicameral se conjugan los intereses de la totalidad y de las partes.

          Todas las funciones del Estado responden a esta forma de organización estatal. Cada unidad territorial tiene sus propios aparatos de legislación, de justicia y de administración, que conocen y resuelven en última instancia los asuntos atinentes a las unidades territoriales y que manejan las relaciones de ellas con el gobierno federal.

          Los sistemas bicamerales mejor conocidos son el de Inglaterra, con su House of Commons y su House of Lords, y el de los Estados Unidos de América, con su House of Representatives y el Senate.

          En teoría, dentro del régimen bicameral, la una cámara está llamada a actuar como factor de control sobre la otra bajo el sistema de checks and balances, tan estimado por los constitucionalistas norteamericanos como mecanismo para la limitación del poder.

          En términos históricos, el sistema de organización y de gobierno de los Estados Unidos de América, consagrado en la Constitución de 1787, fue el primer modelo de Estado federal y de poder legislativo bicameral, aunque el sistema inglés es mucho más antiguo pero resultó inimitable porque estuvo inseparablemente vinculado a la evolución histórica de Inglaterra y a la peculiar manera de ser de su pueblo. La Constitución norteamericana fue una obra maestra de equilibrio entre fuerzas enfrentadas. Sólo un hombre de categoría excepcional como George Washington pudo manejar los complicadísimos asuntos de los trece nacientes Estados que surgieron de la lucha por la independencia contra Inglaterra y que se organizaron primero en una >confederación y después en un Estado federal. El régimen confederal tuvo que afrontar enormes problemas y contradicciones durante su corta duración. Una confederación con aspiraciones de unión permanente pero sin instrumentos eficaces de gobierno no podía ir muy lejos. Con un congreso sin recursos propios y provisto de las limitadas facultades que le habían cedido los Estados, sin un poder ejecutivo que pudiese imponer una elemental disciplina social y sin tribunales de justicia capaces de aplicar la ley, la confederación era un experimento destinado al fracaso. Mientras lucharon contra el enemigo común, que fue la metrópoli inglesa, los Estados confederados se mantuvieron unidos. Pero cuando tuvieron que afrontar los problemas de la paz advinieron dificultades indecibles. Washington diría por esos días que con el cese de las hostilidades revolucionarias se abrió el período más crítico en el proceso de formación de los Estados Unidos. En efecto, la confederación pudo conducir la guerra contra la metrópoli durante siete años. Y supo ganarla. Pero después de la victoria la situación se volvió precaria. Tras una década de dificultades se reunió en Filadelfia una convención para tratar los problemas de la confederación. Ella se instaló el 25 de mayo de 1787, pero en lugar de adoptar enmiendas parciales decidió reorganizar globalmente la estructura política norteamericana. Y de allí surgió la Constitución de 1787, que fue el primer documento constitucional escrito de la historia y que implantó el primer Estado federal.

            Esa Constitución fue una obra maestra de balances entre los intereses de los Estados grandes y los pequeños, entre las tendencias federalistas y antifederalistas que bullían a la sazón, entre los compromisos socioeconómicos del norte y el sur y entre las ideas de los líderes democrátas y los autoritarios que pugnaban por imponerse.

          El bicameralismo fue precisamente uno de los frutos de esa transacción de intereses. Los estados grandes y populosos pretendían tener mayor número de representantes en el congreso de la federación, a través de un sistema electoral directamente proporcional a la población de cada uno de ellos. Los estados pequeños abogaban por una representación igualitaria, independiente de los índices demográficos. La solución salomónica fue el régimen bicameral, que ensamblara la cámara del senado integrada con dos miembros por cada estado, llamada a representar los intereses corporativos de ellos, con la cámara de diputados que distribuía sus curules en forma proporcional a la población de los estados y cuyos miembros representaban al pueblo de la Unión norteamericana como un todo.

          A partir de ese momento el bicameralismo hizo su ingreso a la historia. Fue adoptado en muchos Estados, incluidos aquellos de estructura unitaria, porque pensaron que dos cámaras “filtran” mejor el proceso de legislación y garantizan un grado más alto el acierto. La cámara del senado ejerce una función “revisora” de los proyectos de ley aprobados por la cámara joven y “moderadora” de la operación general del parlamento o del congreso. Otros en cambio afirman que el trámite para hacer las leyes resulta muy engorroso y que es preferible por tanto el sistema unicameral.

          El Derecho Constitucional comparado demuestra que en el sistema de dos cámaras cada una de ellas tiene, aparte de sus facultades legislativas, sus propias atribuciones, que son atribuciones privativas  —elegir sus autoridades, cumplir su papel en los juicios políticos, otorgar amnistías, designar determinados funcionarios públicos, autorizar el nombramiento de embajadores, aprobar ascensos militares—  sin perjuicio de las que tiene el congreso reunido en sesión conjunta de ambas cámaras.

          En cuanto al trámite de las leyes, los proyectos pueden originarse en cualquiera de las cámaras. Después de discutidos y aprobados en la cámara de origen pasan a la otra, que se denomina cámara revisora, para su aprobación final. Pero si ésta formulare una objeción total u objeciones parciales, el proyecto debe volver a la cámara de origen para discutirlas. Si ésta aceptare la objeción total, el proyecto se archivará. Si aceptare las objeciones parciales, el proyecto seguirá su trámite. Pero si no las aceptare, las dos cámaras se reunirán en sesión conjunta (algunas legislaciones llaman “congreso pleno”) para dirimir sus diferencias.

          En ciertos sistemas constitucionales se reserva la iniciativa de algunas leyes  —como las de creación de tributos o de reclutamiento de tropas—  a la cámara de diputados.

          En el juicio político contra los altos funcionarios del gobierno  —el impeachment—  las cámaras desempeñan papeles diferentes: la cámara de diputados es la encargada de formular la acusación, en caso de que encuentre razones para hacerlo, y la cámara de senadores (por lo general presidida por el presidente de la Corte Suprema de Justicia) juzga la conducta oficial del funcionario acusado y, de encontrarlo culpable, le impone la pena respectiva, que puede ser la destitución del cargo y la inhabilitación temporal para el desempeño de funciones públicas. Si hubiere indicios de responsabilidad penal, dado que el congreso es incompetente para este juzgamiento, pondrá al acusado a disposición del respectivo juez o tribunal a través del procedimiento denominado desafuero.

 
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