autonomía

          Desde el punto de vista etimológico, se llama autónoma a la sociedad o entidad que tiene poder para aprobar su propia ley y que se rige por ella. La autonomía, sin embargo, no es soberanía. Los entes autónomos gozan de la facultad de decidir sobre sus asuntos pero están sometidos a la soberanía estatal. Sus leyes autorizan el autogobierno regional en el marco de la unidad estatal y del respeto a los principios consagrados por la Constitución federal.

          El Tribunal Constitucional español, que en la España de las autonomías es el supremo intérprete de la Constitución, sostuvo (STC 4/1981) que “la autonomía hace referencia a un poder limitado. En efecto, la autonomía no es soberanía  —y aun este poder tiene sus límites—,  y dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido...”

          No obstante, el término autonomía carece de precisión conceptual: es semánticamente relativo e históricamente variable. Está afectado de polisemia, es decir, es entendido de manera diferente en los diversos lugares. Por tanto, para desentrañar su significación hay que enmarcarlo en coordenadas concretas de lugar y de tiempo.

          En España, por ejemplo, se identifican dos modelos de autonomía: uno que implica autogobierno y que se practica solamente en las nacionalidades y regiones; y otro, de perfiles puramente administrativos, en las provincias y municipios. Por eso el Tribunal Constitucional afirmó en uno de sus fallos (STC 4/1981) que las Comunidades Autónomas, a diferencia de los entes locales, están dotadas “de autonomía cualitativamente superior a la administrativa” puesto que asumen potestades legislativas y gubernamentales que configuran una autonomía de naturaleza política.

          La autonomía se enmarca en el concepto de >descentralización, que puede ser de dos clases: descentralización política, que da lugar a la forma federal de Estado, y descentralización administrativa, que de ordinario existe en los Estados unitarios por razones de eficiencia operativa.

          En el Estado federal son autónomas las circunscripciones territoriales en que él se divide. Cada una de ellas tiene su propia ley y órganos gubernativos y administrativos para aplicarla. Las atribuciones en el orden legislativo, ejecutivo y judicial que no han sido asignadas al gobierno central  —denominado también federal—  competen a las circunscripciones autónomas. Sus autoridades nacen de la elección popular y no de la designación central. Esta es una descentralización horizontal. En cambio, la descentralización administrativa o por servicios  —llamada también desconcentración—  simplemente delega ciertas atribuciones del gobierno central a los órganos periféricos. Lo hace por motivos de eficiencia administrativa. Se trata de descongestionar el trabajo de los entes centrales en favor de los descentralizados, pero sin que estos queden desligados de los vínculos jerárquicos que mantienen con el gobierno central. Esta clase de descentralización, que es una descentralización vertical, no afecta a la estructura unitaria del Estado.

          Por tanto, es perfectamente factible combinar la centralización política con la descentralización administrativa. Cada país debe optar por el sistema que mejor convenga a sus realidades.

          El caso español es muy ilustrativo. La dinámica de tensión y de lucha entre las tendencias unificadoras  —bajo la idea del regnum Hispaniae—  y las autonomistas sustentadas por los reinos y principados tiene en España una larga trayectoria histórica. La creación de la Corona de Aragón en 1137 por la unión del reino de Aragón con el principado de Cataluña, a la que después se incorporaron los reinos de Mallorca (1230) y Valencia (1238), así como la formación de la Corona de Castilla en 1229 con la unión de Aragón y Castilla bajo Fernando III, fueron la unión de reinos y principados medievales hasta entonces autónomos. Lo mismo puede decirse de la unión dinástica de las coronas aragonesa y castellana  —consumada en 1469 con el matrimonio de Fernando de Aragón e Isabel la Católica—,  que se consolidó cinco años después con el triunfo de Isabel en la guerra de sucesión de Castilla y que se consagró en 1516 a partir del gobierno de Carlos I, si bien Navarra mantuvo la peculiaridad de sus instituciones y el reino de Aragón  —que comprendía entonces Cataluña, Valencia y las islas Baleares—  tuvo también sus propias leyes y tributos.

          Tanto la monarquía tradicional como las dictaduras del general Miguel Primo de Rivera (1923-1930) y del general Francisco Franco (1939-1975) impusieron el esquema centralista, mientras que la fugaz primera república (1873) y la efímera segunda república (1931-1939) respetaron los sentimientos autonomistas de los pueblos de España. Agudamente centralista fue el dilatado régimen franquista, durante el cual se sofocó toda idea o sentimiento regional en nombre de la España “una e indivisible”. Hablar el catalán, el gallego o el vascuence era un grave delito contra la seguridad del Estado. El uso de estas lenguas estaba prohibido. Y el gobierno consideraba que el mero hecho de hablarlas significaba un acto de oposición política  —que en realidad llegó a serlo—  y sancionaba con la cárcel a quienes cometían ese desacato.

          Con la terminación de la autocracia franquista y el advenimiento de la democracia estallaron con fuerza los sentimientos y anhelos autonomistas largamente reprimidos. En Cataluña afloró la vieja cuestión regional  —el catalanismo—,  con la Convergencia i Unió (CiU) a la cabeza, para reivindicar su autogobierno; el nacionalismo vasco  —trifurcado en el ala violenta de la ETA, el ala radical de Herri Batasuna (transformado para efectos electorales en Euzkal Heritarrok) y el ala moderada del Partido Nacionalista Vasco (PNV)—  no pudo disimular los afanes secesionistas bajo la idea romántica de la nación vasca, fundada en la exclusividad étnica y contrapuesta a España, al “unionismo español” y a los “dictados centralistas de los partidos mayoritarios”; los sectores más duros del regionalismo gallego, organizados principalmente en el Bloque Nacionalista Gallego (BNG), postularon sus tesis soberanistas; y, en general, todos los nacionalismos periféricos demandaron estatutos de autonomía. Una de las reivindicaciones fundamentales fue la de la lengua  —con todo lo que élla significa como manifestación cultural e identificación de un pueblo—,  reivindicación que fue consagrada en la Constitución de 1978, de modo que a partir de ese momento el castellano es la lengua oficial del Estado español pero son también oficiales el vascuence (euskera) en el País Vasco, el gallego en Galicia, el valenciano en la comunidad de Valencia y el catalán en Cataluña y en las Islas Baleares.

          La historia del período democrático ha sido la historia de la puja, las tensiones y las confrontaciones entre el gobierno central y los gobiernos autónomos en torno a la distribución del poder. Los pronunciamientos autonomistas incluso llegaron a consultas plebiscitarias locales. Se han manejado muchas teorías para justificar las autonomías y se han exhibido diversos nombres para designarlas, en medio de un sorprendente desconcierto conceptual que ha dado lugar a confusiones inconcebibles entre los conceptos de “soberanía” y “autonomía”. Se ha hablado de “federación”, “confederación”, “soberanía compartida”, “Estado de las autonomías”, “Estado federo-regional”, “Estado federal atenuado” y otras expresiones doctrinalmente poco felices.

          El Partido Nacionalista Vasco y los sectores radicales del nacionalismo catalán quieren ir más allá de las autonomías: quieren ir hacia la >confederación de Estados, lo cual supone la previa secesión de las comunidades para después, con plenitud de soberanía, confederarse entre ellas. Esto obviamente supone ir más lejos que la autonomía para llegar a la soberanía de las comunidades.

          El 16 de julio de 1998 el PNV, la CiU y el BNG  —partidos y grupos organizados en las denominadas comunidades históricas—  constituyeron la llamada triple alianza y suscribieron la Declaración de Barcelona, en la que exigieron a las autoridades centrales su derecho a la autodeterminación, una reforma constitucional que reconociera la soberanía de sus comunidades y la definición de España como “Estado plurinacional”.

          La Constitución que se promulgó en 1978 durante el proceso de transición hacia la democracia y los estatutos de autonomía que, en función de ella, se expidieron en cada una de las 17 comunidades autónomas, implantaron gradualmente una organización federal con sus cincuenta provincias integradas en 17 comunidades autónomas: Cataluña, Andalucía, País Valenciano, Madrid, Galicia, País Vasco, Cantabria, Navarra, Aragón, Murcia, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Extremadura, Asturias, Baleares, Canarias y La Rioja; y además con sus dos >enclaves en el norte de África: Ceuta y Melilla.

          Siete de las comunidades están compuestas por una sola provincia y 10 por dos o más.

          Al comienzo del proceso de descentralización hubo dos niveles de autonomía: el de las llamadas “nacionalidades históricas”  —Cataluña, el País Vasco y Galicia—,  con poderes fortalecidos, y el de las demás comunidades, con poderes más restringidos. Pero con el transcurso del tiempo fueron igualándose los poderes autonómicos entre todas las comunidades

          De acuerdo con el artículo 143. 1. de la Constitución, en el ejercicio del derecho a la autonomía reconocido por el artículo 2, “las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica podrán acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas con arreglo a lo previsto en este Título y en los respectivos Estatutos”.

          La distribución de competencias en el régimen autonómico de España se hace por la Constitución y por los estatutos de autonomía, que delimitan las facultades y deberes del gobierno central y de los gobiernos comunitarios. Hay tres clases de competencias: exclusivas del gobierno central, exclusivas de las comunidades autónomas y compartidas por ambos órdenes de poder.

          Las competencias exclusivas del gobierno central son las que el artículo 149 de la Constitución le otorga: defensa, fuerzas armadas, relaciones exteriores, nacionalidad y extranjería, migración, comercio internacional, sistema monetario y cambiario, correos, banca, seguros, ferrocarriles, transporte interregional, puertos y aeropuertos internacionales, recursos hídricos nacionales, museos y bibliotecas del Estado. El gobierno central puede legislar, reglamentar, administrar y gestionar sin cortapisas en el marco de estas competencias.

          Competencias exclusivas de las comunidades son las que, por no estar reservadas por la Constitución al gobierno central o por haber sido expresamente exceptuadas de su autoridad, corresponden a los órganos de poder descentralizados, con todas las atribuciones de legislar, reglamentar, administrar y gestionar en el marco de ellas. Estas competencias son: organización de las instituciones de su autogobierno, regimentación municipal dentro de su territorio, organización del gobierno comunitario, urbanismo y vivienda, obras públicas, ferrocarriles y carreteras internos, puertos y aeropuertos deportivos, agricultura y ganadería, aprovechamientos forestales, protección del medio ambiente, explotación de recursos hidráulicos, canales y regadíos interiores, aprovechamiento de aguas minerales y termales, pesca en aguas interiores, acuicultura, enseñanza de la lengua comunitaria, promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial, asistencia social, sanidad e higiene, agricultura y ganadería, turismo, caza y pesca, asistencia y servicios sociales, comercio y consumo, industria, urbanismo, transportes y ferrocarriles internos, recursos hidráulicos locales, puertos y aeropuertos de servicio interior.

          Competencias compartidas o concurrentes son aquellas cuyo ejercicio supone la colaboración de ambas instancias de poder. Por ejemplo: aprobar una ley básica o de principios generales por el parlamento central y desarrollarla después por las comunidades mediante la expedición de leyes complementarias. Tales competencias se refieren a la ordenación de la economía local, legislación mercantil y laboral, propiedad intelectual e industrial, crédito y cajas de ahorro, productos farmacéuticos, legislación penitenciaria, educación, sanidad y medio ambiente.

          Los conflictos de competencia que se suscitan  —y que han sido numerosos en el curso del federalismo español—  los ha resuelto el Tribunal Constitucional que, con sus sentencias, ha elaborado gradualmente en las últimas décadas una doctrina autonomista para España. Los conflictos generalmente se han producido en torno a la inconstitucionalidad de leyes y reglamentos expedidos por los parlamentos locales y a la vindicatio potestatis, es decir, a la reclamación por las comunidades de su propio poder. Por lo demás, estos conflictos son parte del federalismo, en que coexisten gobiernos y parlamentos descentralizados que no dependen jerárquicamente del gobierno central, que gozan de plena libertad en el ejercicio de sus competencias y que tienen intereses regionales y orientaciones políticas frecuentemente contrapuestos a los de éste.

          La Constitución española de 1978, fruto del consenso de las fuerzas democráticas, trató de restañar las heridas abiertas en el curso de la guerra civil (1936-1939) y profundizadas después por el régimen autocrático de Francisco Franco Bahamonde  —a causa de los cuales España se partió en dos bandos dramática e irrevocablemente enfrentados: “ellos” y “nosotros”—,  y de corregir el centralismo autoritario que sofocó a sangre y fuego toda reivindicación regional o local, para lo cual, en el marco de la unidad e indisolubilidad del Estado español, reconoció y garantizó los estatutos autonómicos de las diversas regiones de España. Su artículo 145 prescribió que “los Estatutos podrán prever los supuestos, requisitos y términos en que las Comunidades Autónomas podrán establecer convenios entre sí para la gestión y prestación de servicios propios de las mismas”. El Art. 146 dispuso que “el proyecto de Estatuto será elaborado por una asamblea compuesta por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas y será elevado a las Cortes Generales para su tramitación como ley”. Y el Art. 147 estableció que, “dentro de los términos de la presente Constitución, los Estatutos serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico”.

          El estatuto autonómico de cada una de las comunidades contiene:

     a) la denominación de la comunidad de acuerdo con su identidad histórica;

     b) la delimitación de su territorio;

     c) la denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias;

     d) las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución; y

     e) el método para la reforma del estatuto, cuyo texto requerirá la aprobación por las Cortes Generales mediante una ley orgánica.

          De acuerdo con la normativa constitucional, el gobierno central tiene competencias exclusivas sobre las siguientes materias:

     1) regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales;

     2) decisión sobre nacionalidad, migración, extranjería y derecho de asilo;

     3) conducción de las relaciones internacionales, de la defensa nacional y de las fuerzas armadas;

     4) administración de justicia;

     5) legislación mercantil, penal, penitenciaria y procesal;

     6) legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las comunidades autónomas;

     7) legislación civil, sin menoscabo de la conservación, modificación y desarrollo por las comunidades autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, donde existan;

     8) legislación sobre comercio exterior, propiedad intelectual e industrial, banca, crédito, seguros y regímenes aduanero y arancelario;

     9) legislación sobre el sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad;

    10) legislación sobre pesas y medidas;

    11) planificación y coordinación de la actividad económica general;

    12) decisiones acerca de hacienda general y deuda pública del Estado;

    13) fomento y coordinación de la investigación científica y técnológica;

    14) legislación sobre productos farmacéuticos y sanidad general;

    15) expedición de leyes básicas sobre el régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las comunidades autónomas;

    16) régimen jurídico de las administraciones públicas;

    17) legislación sobre expropiación forzosa, contratos y concesiones administrativas y sistema de responsabilidad de las administraciones públicas;

    18) legislación sobre pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se atribuyan a las comunidades autónomas;

    19) legislación sobre marina mercante y abanderamiento de buques, iluminación de costas y señales marítimas, puertos y aeropuertos de interés general, control del tránsito y transporte aéreos, servicio meteorológico y matriculación de aeronaves;

    20) leyes sobre ferrocarriles y transporte terrestre que transcurra por el territorio de más de una Comunidad Autónoma, régimen general de comunicaciones, tráfico y circulación de vehículos a motor, correos y telecomunicaciones, cables aéreos y submarinos, y radiocomunicaciones;

    21) legislación, ordenación y concesión de recursos hídricos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas cursen por más de una Comunidad Autónoma;

    22) autorización de las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial;

    23) legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas para establecer normas adicionales de protección;

    24) legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias;

    25) obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma;

    26) aprobación de los regímenes minero y energético;

    27) régimen de producción, comercio, tenencia y uso de armas de fuego y explosivos;

    28) expedición de normas básicas de prensa, radio, televisión y, en general, de todos los medios de comunicación social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y control correspondan a las comunidades autónomas;

    29) defensa del patrimonio artístico y monumental de España, sin detrimento de su gestión por parte de las comunidades autónomas;

    30) diseño de políticas de seguridad pública, sin perjuicio de la creación de policías por las comunidades autónomas en la forma que establezcan los respectivos estatutos autonómicos en el marco de una ley orgánica;

    31) regulación de la obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales; y

    32) autorización para la convocación de consultas populares por vía de referéndum.

          Las materias no atribuidas expresamente al gobierno central podrán ser gestionadas por las comunidades autónomas con arreglo a su respectivo estatuto autonómico. Y las competencias atribuidas a las comunidades autónomas que, sin embargo, no hayan sido asumidas por éstas, corresponderán al gobierno central.

          En caso de conflicto de competencias, las normas de la Constitución prevalen sobre las de los estatutos de autonomía y sobre las demás normas que expidan las comunidades autónomas.

          El gobierno central podrá transferir o delegar a las comunidades autónomas, mediante ley orgánica que no contradiga a la Constitución, las facultades que, por su naturaleza, sean susceptibles de transferencia o delegación, pero podrá en cada caso reservarse medios de control.

          Los proyectos de estatuto comunitario, después de aprobados en cada provincia por la mayoría de los votos válidamente emitidos, serán elevados a las Cortes Generales para que, en reuniones plenarias de ambas cámaras, reciban su ratificación y pasen luego a la consideración del rey para su sanción y promulgación como leyes del Estado.

          Los estatutos así aprobados determinarán la organización institucional autonómica basada:

     a) en una Asamblea Legislativa elegida por sufragio universal con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure la presencia de las diversas zonas del territorio;

     b) un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas;

     c) un Presidente elegido de entre sus miembros por la Asamblea pero nombrado formalmente por el rey, políticamente responsable ante la Asamblea, a quien corresponde la dirección del Consejo de Gobierno y la representación jurídica y política de la Comunidad; y

     d) un Tribunal Superior de Justicia que, sin menoscabo de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo, es el órgano culminante de la organización judicial en el ámbito territorial autónomo.

          Las comunidades autónomas gozan de libertad financiera para la ejecución de sus competencias y pueden coadyuvar con el gobierno central en la recaudación y gestión de los recursos tributarios estatales, de acuerdo con las leyes y los estatutos autonómicos.

          Los recursos de las comunidades autónomas están constituidos por los tributos cedidos total o parcialmente por el gobierno central, por sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales, por las transferencias de fondos de compensación territorial, por otras asignaciones con cargo a los presupuestos generales del Estado, por los rendimientos de su patrimonio y por los ingresos de sus operaciones de crédito.

          Se ha creado un fondo de compensación distribuido por las Cortes Generales y destinado a inversiones encaminadas a corregir los desequilibrios económicos regionales, implantar los principios de la solidaridad y la justicia social regionales y alcanzar el desarrollo económico y social equilibrado en las distintas comunidades autónomas.

          Las comunidades autónomas, especialmente las de menor desarrollo relativo  —Extremadura, Andalucía y otras—,  se han visto favorecidas por la recepción de los fondos estructurales, fondos de cohesión, fondo social europeo y fondo europeo de orientación y garantía, contemplados en los presupuestos de la Unión Europea para financiar obras viales, aeropuertos, ferrocarriles y desarrollo turístico; potenciar sectores productivos; fomentar el empleo; capacitar mano de obra calificada; impulsar la agricultura y la ganadería y ayudar a las regiones más deprimidas de España. Estos recursos, canalizados y distribuidos por medio del gobierno central, han revitalizado enormemente a las comunidades autónomas y han sustentado financieramente el proceso de las autonomías españolas, bajo la idea de que la integración económica de Europa no puede hacerse eficazmente entre países dispares o entre zonas dispares dentro de los países, en cuanto a su desarrollo económico y social.

          Está prohibido a las comunidades autónomas imponer gravámenes tributarios a los bienes situados fuera de su circunscripción territorial o impedir u obstaculizar la libre circulación de ellos.

          En los presupuestos generales del Estado pueden establecerse asignaciones para las comunidades autónomas en función del volumen de los servicios y actividades estatales que hayan asumido.

          Con todo esto, y no obstante el tiempo transcurrido desde que se aprobó la Constitución de las autonomías, los cauces del desarrollo autonómico no están aún cerrados. Francisco Fernández Segado, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Santiago, en su obra “El Sistema Constitucional Español”, sostiene que “nuestro modelo de organización territorial del poder es un modelo abierto, sujeto a evolución y aún no definitivamente diseñado”.

          En prueba de ello, el gobierno vasco presentó a finales de octubre de 2003 un proyecto de ley denominado Estatuto Político de la Comunidad de Euskadi  —al que se dio en llamar “plan Ibarretxe” en consideración a Juan José Ibarretxe, a la sazón presidente de la comunidad vasca—  que entrañaba reivindicaciones no solamente autonómicas sino soberanas. Este proyecto produjo una gran conmoción en la opinión pública española porque implicaba la impugnación al Estatuto de Guernica, en virtud del cual el País Vasco se incorporó a la Constitución española de 1978, y la inserción del País Vasco de una manera diferente de la prevista constitucionalmente. Por tanto, el planteamiento resultó incompatible con la Constitución, que establecía que la unidad del Estado español era el límite de las autonomías. Lo cual llevó inmediatamente al gobierno de España a impugnar el Estatuto de la Comunidad de Euskadi ante el Tribunal Constitucional.

          El Estatuto Político de la comunidad vasca  —que era una verdadera Constitución para regir los destinos de ella—  proclamó que “el Pueblo Vasco o Euskal Herria es un Pueblo con identidad propia en el conjunto de los pueblos de Europa, depositario de un patrimonio histórico, social y cultural singular, que se asienta geográficamente en siete Territorios actualmente articulados en tres ámbitos jurídico-políticos diferentes ubicados en dos estados”.

          En consecuencia, invocando el derecho de autodeterminación de los pueblos, proclamó que los vascos debían decidir su propio futuro y manifestó su “voluntad de formalizar un nuevo pacto político para la convivencia (...) que se materializa en un nuevo modelo de relación con el Estado español, basado en la libre asociación y compatible con las posibilidades de desarrollo de un estado compuesto, plurinacional y asimétrico”.

          Por tanto, “se constituyen en una Comunidad vasca libremente asociada al Estado español bajo la denominación de Comunidad de Euskadi”, que ejercerá el poder legislativo a través de su parlamento, el poder ejecutivo por el Lehendakari y su gabinete y el poder judicial por medio de sus instituciones propias, con arreglo a los principios de la separación de poderes. Se pretendía que el euskera, que es la lengua propia del pueblo vasco, tuviera el carácter de lengua oficial en Euskadi juntamente con el castellano y que todos sus habitantes tendrían el derecho de conocer y usar ambas lenguas. El Lehendakari, designado por el parlamento de entre sus miembros y no nombrado por el Rey, sería el jefe del poder ejecutivo.

          En el referido Estatuto Político quedaban reservadas para el Estado español, con carácter exclusivo, las regulaciones sobre la nacionalidad española, asuntos de extranjería y derecho de asilo (aunque reivindicaba para la Comunidad de Euskadi el “carácter compartido” de las políticas de emigración e inmigración); el mando de las fuerzas armadas; el régimen de producción; el comercio; la tenencia y uso de armas y explosivos; el sistema monetario; el régimen aduanero y arancelario; la marina mercante; el abanderamiento de buques y matriculación de aeronaves; el control del espacio aéreo; las relaciones internacionales (sin perjuicio de las actuaciones exteriores que se reconocen a la Comunidad de Euskadi); la legislación penal, penitenciaria y procesal (sin menoscabo de las particularidades del derecho sustantivo vasco); la legislación civil y mercantil (sin detrimento del derecho privado civil foral o propio de Euskadi); la legislación de propiedad intelectual e industrial; la regulación de pesas y medidas; y la determinación de la hora oficial.

          En cambio, correspondían a la Comunidad de Euskadi, con carácter exclusivo, la definición de las políticas públicas de institucionalización y autogobierno, para cuya ejecución las autoridades vascas ostentarían todas las potestades legislativas y de administración en los siguientes ámbitos y materias: el régimen privativo de autoorganización y funcionamiento; símbolos e instituciones del autogobierno; demarcaciones territoriales dentro de la Comunidad; régimen electoral; estatuto jurídico de los funcionarios; procedimiento administrativo derivado del derecho y de la organización propia; expropiación forzosa; sistema de responsabilidad, patrimonio y régimen jurídico de todas las administraciones públicas de la Comunidad; régimen jurídico de las asociaciones y fundaciones; derecho privado civil foral; ordenación y gestión de todos los registros e instrumentos públicos civiles en el territorio de la Comunidad; ordenación de las relaciones civiles relativas al derecho de familia; políticas culturales y educativas; políticas sociales y sanitarias; políticas económicas y financieras de carácter sectorial; políticas de recursos naturales; políticas de ordenación territorial, vivienda y medio ambiente; políticas de infraestructuras y transportes; políticas de seguridad pública; políticas laborales y de empleo y políticas de protección social.

          La Comunidad de Euskadi tendría autonomía fiscal y financiera para el desarrollo y ejecución de las competencias reconocidas en el Estatuto. Habrían de coordinarse y armonizarse las formas de colaboración financiera entre la Comunidad de Euskadi y el Estado español, especialmente para determinar la aportación de aquélla a las cargas generales de éste y su participación en los ingresos estatales.

           En cuanto a la política internacional, la Comunidad tendría representación directa en los órganos de la Unión Europea y el gobierno español habilitaría los cauces precisos para posibilitar la participación activa del gobierno vasco en la toma de decisiones de las instituciones comunitarias en los asuntos que afectaran a sus competencias.

          Los representantes de las Instituciones vascas formarían parte de las delegaciones del Estado español al Consejo de Ministros de la Unión Europea en los asuntos que afectaran a las políticas públicas que les eran exclusivas.

          La Comunidad de Euskadi constituiría una circunscripción electoral única en el ámbito de las elecciones al Parlamento Europeo.

          La Comunidad podría suscribir acuerdos, convenios y protocolos con instituciones y organismos internacionales, en los ámbitos de su propia competencia para la defensa y la promoción de los intereses de los ciudadanos y ciudadanas vascos.

          La formalización por parte del gobierno español de tratados y convenios internacionales que supusieran una alteración o restricción de las competencias establecidas en el Estatuto Político exigiría la autorización previa de las instituciones gubernativas vascas.

          El plan Ibarretxe, aprobado por el parlamento vasco el 30 de diciembre del 2004, planteaba un estatus de “libre asociación” entre el País Vasco y España, pero fue finalmente rechazado por el Congreso de los Diputados el 1 de febrero del 2005 con el voto ampliamente mayoritario de 313 diputados  —pertenecientes al Partido Socialista Obrero Español (PSOE), al Partido Popular (PP), a la Izquierda Unida (IU) y a otros grupos menores—  contra 29 a favor y dos abstenciones. El camino jurídico concluyó aunque no el político, ya que en el País Vasco existe un importante sector independentista.

          En sus irrevocables afanes autonomistas, el parlamento vasco aprobó el 27 de junio del 2008 una ley que autorizaba al lehendakari Juan José Ibarretxe a convocar un plebiscito el 25 de octubre de ese año para que los ciudadanos vascos se pronunciaran sobre la replanteada nueva relación entre el Estado español y la Comunidad Autónoma del País Vasco. Inmediatamente, tanto el gobierno socialista presidido por José Luis Rodríguez Zapatero como el opositor Partido Popular interpusieron recursos de inconstitucionalidad de la ley del parlamento vasco. El Tribunal Constitucional de España aceptó a trámite los recursos y el 11 del septiembre del 2008 dio su veredicto: declaró inconstitucional la Ley de Consulta aprobada por el parlamento vasco. En su resolución el Tribunal concluyó que “una consulta así no cabe en nuestro ordenamiento constitucional”.

          En Cataluña el proceso autonomista es diferente. En ella, como parte del largo trayecto de recuperación de su autogobierno que data desde 1714, fue aprobado a finales de septiembre del 2005 por su parlamento el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña  —sustitutivo del de 1979—,  que después, en forma de ley orgánica, fue sometido a debate, reforma y aprobación por las Cortes Generales del Reino  —integradas por las dos cámaras: la del Senado y la del Congreso de los Diputados—  y finalmente refrendado por medio de un referéndum regional vinculante el 18 de junio del 2006, que con una participación del 49,41% de los votantes dio el triunfo al “sí” con el 73,90% de los votos sobre el “no”, que obtuvo el 20,7%.

          En el texto original del nuevo estatuto, redactado por el parlamento catalán, se establecía que “España es un Estado plurinacional” y Cataluña, una nación constituida como comunidad autónoma de acuerdo con la Constitución, que “ha venido construyéndose en el curso del tiempo con las aportaciones de energías de muchas generaciones, de muchas tradiciones y culturas, que han encontrado en ella una tierra de acogida. Cataluña ha definido una lengua y una cultura, ha modelado un paisaje, ha acogido también otras lenguas y otras manifestaciones culturales, se ha abierto siempre al intercambio generoso, ha construido un sistema de derechos y libertades, se ha dotado de leyes propias y ha desarrollado un marco de convivencia solidario que aspira a la justicia social”. En el proyecto de nuevo estatuto establecía que el catalán es la lengua oficial de Cataluña junto con el castellano, que es la lengua oficial del Estado español.

          En medio de ardientes disputas entre el Partido Socialista Obrero Español (PSOE), que impulsaba la iniciativa catalana desde el gobierno, y el opositor Partido Popular (PP), que sostenía su inconveniencia e inconstitucionalidad, el nuevo estatuto fue aprobado en forma de ley orgánica por el Congreso de los Diputados el 30 de marzo del 2006, remitido luego al Senado, que le dio su asentimiento en el pleno el 10 de mayo, y finalmente sometido a un referéndum vinculante.

          El proyecto proveniente del parlamento catalán fue enmendado en el curso de los debates de las Cortes Generales para morigerar sus aspiraciones autonómicas y corregir los elementos inconstitucionales que contenía  —por ejemplo: que la Generalitat de Cataluña tuviera acceso directo al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, sin pasar por el Estado español, o que el Estatuto reformara tácitamente determinadas leyes del Reino de España para que se adecuaran a su texto—,  de modo que pudiera enmarcarse en la Constitución española.

            Uno de los más árduos temas de discusión fue el de la “nación catalana”, que definía el artículo primero del proyecto. El Presidente del Gobierno Español, José Luis Rodríguez Zapatero, no encontró en principio que el uso de ese término fuera problemático porque, según dijo, no tenía connotaciones jurídicas; pero un buen número de los parlamentarios consideró que aquél es un concepto jurídico fijado en la Constitución que va vinculado a la idea de soberanía y que, por tanto, su inclusión en un Estatuto de Autonomía pudiera “ser una reserva para la reclamación de la soberanía en un futuro”. Por eso sustituyeron la palabra “nación” por “nacionalidad”, que es el término utilizado por la Constitución española de 1978 para referirse a las regiones autónomas.

            Sólo en el preámbulo del nuevo estatuto se incluyó el reconocimiento de Cataluña como una “nación”, pero se lo hizo de un modo elíptico: “El Parlamento de Cataluña, recogiendo el sentimiento y la voluntad de los ciudadanos, ha definido de forma ampliamente mayoritaria a Cataluña como nación”. En el resto del texto se mantuvo la palabra “nacionalidad”.

            Pero desde la oposición, el líder del derechista Partido Popular, Mariano Rajoy, en el curso del debate en las Cortes Generales, al rechazar la idea de que en España hubiera más de una nación, dijo que el proyecto autonomista de Cataluña quebraba “la letra y el espíritu de la Constitución” y que su aprobación sería “el principio del fin del Estado”.

          El estatuto reforzó la identidad y autonomía de Cataluña, aunque sin poner dudas de su pertenencia a España. Fortaleció la lengua catalana, a la que calificó de “la lengua de uso normal y preferente” en la administración pública local, la educación, la justicia, los medios de comunicación, el comercio y los actos de la vida cotidiana.

          En el orden tributario, que fue otro de los puntos de ardiente discusión, el nuevo estatuto creó la Agencia Fiscal catalana para recaudar los impuestos locales y la parte de los ingresos fiscales cedida por el Estado a la región.

          Estableció la Generalitat como sistema institucional en que se organiza políticamente el gobierno de Cataluña  —que comprende el Parlamento, la Presidencia de la Generalitat, los órganos del aparato administrativo, las municipalidades, las veguerías, las comarcas y los demás entes locales que las leyes determinan—,  cuyos poderes, emanados del pueblo catalán, se ejercen de acuerdo con el Estatuto autonómico y la Constitución del Reino de España.

          Se implantó el principio de “bilateralidad” en las relaciones entre el Estado español y la Generalitat con respecto al manejo de los asuntos exteriores que incumben a ambos órdenes del poder. Se dispuso que la Generalitat participara de forma bilateral en la formación de las posiciones del Estado español en los asuntos europeos que le afectan exclusivamente. Para el tratamiento de tales asuntos el gobierno del Estado debe incorporar representantes del gobierno autónomo catalán en las delegaciones españolas llamadas a participar en los procesos de revisión y negociación de los tratados originarios y en los de adopción de nuevos tratados que afecten a las competencias exclusivas de la Generalitat. Ella debe también participar en la formación de las posiciones del Estado español ante la Unión Europea, especialmente ante el Consejo de Ministros, en los asuntos relativos a las competencias o a los intereses de Cataluña, en los términos que establecen el estatuto y la legislación estatal.

          Las impugnaciones de inconstitucionalidad formuladas por el Partido Popular llevaron al Estatuto de Autonomía de Cataluña ante el Tribunal Constitucional español, que en junio del 2010 emitió su fallo en el que declaraba reñidos con la Constitución del Reino de España numerosos de sus artículos, entre ellos, el que reconocía a Cataluña como una “nación” dentro del Estado español.

          Al día siguiente de la decisión del Tribunal Constitucional se produjo en Barcelona la más grande movización de masas de su historia hasta ese momento: más de un millón de personas salieron a las calles para defender el estatuto de autonomía ampliada de Cataluña, en una manifestación que tuvo un elevado tono independentista. La marcha fue encabezada por el presidente de la Generalitat José Montilla y sus dos predecesores: el nacionalista Jordi Pujol y el socialista Pasqual Maragall, y recibió el apoyo de los principales partidos políticos de la región, salvo de los conservadores del Partido Popular.

          Pero la decisión del Tribunal Constitucional tenía fuerza vinculante y debía cumplirse.

          El independentismo catalán  —o secesionismo catalán—  propugna la independencia de Cataluña, es decir, su secesión de España y su libre y directa integración a la Unión Europea. Afirma que Cataluña es una nación formada por la historia, la cultura, la lengua y el derecho civil catalanes y que ella alcanzará su máxima plenitud política, social y económica cuando se separe de España. Sostiene que la Generalitat  —que es la autoridad política de Cataluña—  debe convocar un referéndum para que el pueblo catalán decida su destino, puesto que “Som una nació. Nosaltres decidim”, como se gritó en las calles de Barcelona durante la movilización popular independentista del 2010.

          Los independentistas catalanes han salido masivamente a las calles en 1977  —por el Estatuto de autonomía de Cataluña—,  en el 2010 bajo el lema: “Som una nació. Nosaltres decidim” y en el 2012 para proclamar: “Catalunya, nou estat d’Europa”.

          En esta nueva manifestación en favor de la independencia, organizada por la Assemblea Nacional Catalana (ANC), alrededor de un millón y medio de ciudadanos marcharon por las calles de Barcelona el 11 de septiembre del 2012, bajo el lema: “Catalunya, nou estat d’Europa”, para pedir su separación de España o, por lo menos, la “constitución de un estado dentro de una España federal”.

          La marcha fue impulsada por el viejo partido independentista Esquerra Republicana de Catalunya (ERC) y los partidos nacionalistas catalanes Convergència Democràtica de Catalunya (CDC), Unió Democràtica de Catalunya (UDC), Esquerra Unida y Alternativa (EUiA), Iniciativa per Catalunya Verds (ICV), Entesa pel Progrés Municipal (EPM), Solidaritat Catalana per la Independència (SI), Reagrupament, Democràcia Catalana y otros grupos.

          El Congreso español en pleno, como respuesta a la movilización catalana, rechazó por amplia mayoría de votos el 9 de octubre del 2012 la posibilidad planteada por los catalanes de convocar un referéndum  —un plebiscito, en realidad—  para decidir el destino de la región. Los argumentos giraron en torno a la inconstitucionalidad de la propuesta, ya que, como dijo el presidente de la Comisión Constitucional del Congreso, Arturo García Tizón, se trataba de una “modificación constitucional encubierta”.

          Los diputados de los principales partidos españoles  —el Partido Socialista Obrero Español (PSOE), el Partido Popular (PP) y Unión Progreso y Democracia (UPyD)—  rechazaron la posibilidad de consulta popular directa en Cataluña, propugnada por los partidos y grupos independentistas catalanes.

 
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