asilo político

          La palabra asilo se originó en el griego y vino al castellano por intermedio de la voz latina asylum, que significa “lugar de refugio para los perseguidos”. Asilo político es la protección o amparo que, en determinadas circunstancias y bajo condiciones dadas, se otorga en el territorio de un Estado o en sus sedes diplomáticas acreditadas en el exterior a las personas perseguidas por sus ideas políticas, sus convicciones religiosas, sus condiciones étnicas o la comisión de >delitos políticos.

          Si se lo concede en el territorio de un Estado se llama asilo territorial; y si se lo presta en las sedes diplomáticas o en los campamentos o naves y aeronaves militares, se llama asilo diplomático.

          El asilo nació en Europa como una costumbre de algunos pueblos antiguos. Al comienzo fue una práctica de amparo a los delincuentes comunes. Las iglesias y los conventos fueron los lugares predilectos del asilo en los primeros tiempos del cristianismo. Los perseguidos por la justicia acudían a ellos en busca de protección y generalmente la conseguían por razones humanitarias.

            En la Edad Media el asilo eclesiástico y el feudal fueron una costumbre muy generalizada al servicio de los delincuentes comunes mas no de los infractores políticos, que eran tratados con especial dureza.

            A partir del siglo XV, en que se organizó la >diplomacia permanente por iniciativa de la República de Venecia, empezó el asilo diplomático fundado en la extraterritorialidad que entonces se reconocía a las sedes y residencias de los enviados especiales. Así se mantuvo durante el <absolutismo monárquico. Se prestaba asilo a los malhechores pero no a los opositores políticos, a quienes se consideraba como los más peligrosos delincuentes. Pero después de los grandes cambios revolucionarios iniciados en Estados Unidos y en Francia a fines del siglo XVIII, con la nueva mentalidad y manera distinta de ver las cosas, se generó la costumbre humanitaria de conceder asilo a los perseguidos por razones políticas o ideológicas. Se lo hacía en la sede de las legaciones diplomáticas, en función de la >extraterritorialidad que en ese tiempo se les reconocía. Después, cuando esta teoría fue abandonada, se lo hizo al socaire de convenciones y tratados internacionales. En todo caso, la divergencia ideológica se tornó respetable, como expresión de la libertad de pensamiento del ser humano, y se concedió protección a quienes sufrían persecución por ejercerla. Nació entonces el llamado asilo político para amparar y dar hospitalidad a las personas asediadas por los regímenes autoritarios. Muchas vidas y libertades se salvaron por este medio.

          Con el paso del tiempo lo que fue una costumbre se convirtió en un derecho previsto y reglado por la ley internacional. Fue en América Latina donde esta institución alcanzó su mayor desarrollo, probablemente debido a que su azarosa vida política generó muchos trances de persecución por motivos de orden ideológico. Tuvo al comienzo sólo una vivencia consuetudinaria. Pero en 1889 se fijaron por primera vez en forma de preceptos escritos las normas forjadas en la dilatada práctica del asilo político.

            En el Tratado de Derecho Penal Internacional, suscrito en Montevideo por algunos Estados latinoamericanos, se precisó el alcance del asilo en los siguientes términos: “El reo de delitos comunes que se asilase en una Legación deberá ser entregado por el jefe de ella a las autoridades locales, previa gestión del Ministerio de Relaciones Exteriores, cuando no lo hubiere hecho espontáneamente. Tal asilo será respetado en relación con los perseguidos políticos, pero el jefe de Legación está obligado a comunicar inmediatamente el hecho al gobierno del Estado ante el cual ejerce su representación”.

          Aquí se reconoció por primera vez en la letra positiva de la ley que el asilo sólo era procedente en el caso de delitos políticos y no en el de delitos comunes.

          Después vino la VI Conferencia Interamericana reunida en La Habana en 1928, en la que veintiún Estados americanos suscribieron el Convenio sobre el Asilo en sus relaciones mutuas con los gobiernos de América, que consagró el “derecho de asilo” como un principio jurídico latinoamericano, según lo propuso el presidente de la delegación cubana, el ilustre internacionalista Antonio Sánchez de Bustamante.

          Este instrumento internacional estableció, en su artículo primero, que “no es lícito otorgar asilo en legaciones, navíos de guerra, campamentos o aeronaves militares a personas acusadas o condenadas por delitos comunes ni a desertores de tierra y mar”. En caso de que, de hecho, tales personas se refugiaren en uno de dichos lugares, deberán ser devueltas a las autoridades del Estado territorial tan pronto como éstas lo solicitaren. El artículo segundo señaló que el asilo puede tener lugar solamente para los delincuentes políticos, pero con la limitación de que “será respetado en la medida en que, como un derecho o por humanitaria tolerancia, lo admitieren el uso, las convenciones o las leyes del país de refugio...”

          De acuerdo con estos antecedentes, está claro que el asilo procedía únicamente en favor de los delincuentes políticos. Pero ¿quién definía si un asilado era delincuente común o político? Esto no resolvió la Convención. Y creó con su silencio un grave problema para la aplicación del asilo porque poco se ganaba con saber que sólo ha de otorgarse a los delincuentes políticos si al mismo tiempo no se determinaba quién ha de calificarlos como tales. Con mayor razón si, en esta materia, los intereses del Estado prestador de asilo usualmente chocaban con los del Estado territorial. Además había otro problema. Se hablaba en esa Convención de que “el asilo no podrá ser concedido sino en casos de urgencia”. Y no se explicaba, sin embargo, qué es lo que debía entenderse por “urgencia” ni quién o quiénes eran los llamados a calificar de “urgente” una situación.

          En 1933, con ocasión de la VII Conferencia Internacional Americana, se suscribió en Montevideo la Convención sobre Asilo Político, modificatoria de la de 1928. Este instrumento reafirmó el principio de que el asilo corresponde sólo a los delitos de carácter político y que “no es lícito a los Estados dar asilo en legaciones, naves de guerra, campamentos o aeronaves militares a los inculpados de delitos comunes que estuvieren procesados en forma o que hubieren sido condenados por tribunales ordinarios, así como tampoco a los desertores de tierra y mar”, para luego precisar que “la calificación de la delincuencia política corresponde al Estado que presta el asilo”. Con lo cual se corrigió la ambigüedad anterior.

          De todas maneras, se suscitó un grave conflicto entre Perú y Colombia con ocasión del asilo del líder político peruano Víctor Raúl Haya de la Torre en la embajada colombiana en Lima, que se inició en la noche del 3 de febrero de 1949 ante la persecución del dictador Manuel Odría. Perú, en calidad de Estado territorial, alegaba que el asilo otorgado por Colombia al líder del <aprismo era ilegal tanto porque estaba acusado de delitos comunes  —”rebelión”, “usurpación de autoridad” y “atentado a la administración de justicia”—  como porque no concurrían, al momento de la solicitud de asilo, los elementos que permitían calificar de “urgente” la situación. Colombia, por lo contrario, afirmaba que su asilado era un perseguido político, que eran urgentes las circunstancias en que recibió la protección y, por tanto, que el asilo era lícito.

            A la luz de las disposiciones de la Convención de 1928 era imposible resolver la cuestión. Las partes acudieron a la Corte Internacional de Justicia de La Haya sin resultados satisfactorios porque ella dictó el 20 de noviembre de 1950 un fallo tan extenso como ambiguo e impreciso que nada resolvió. El gobierno colombiano había pedido que se absolvieran dos cuestiones: la primera, “¿Le toca o no a Colombia, como país que ha acordado el asilo, calificar la naturaleza del delito para los fines de dicho asilo?” Y la segunda, “¿está o no obligado (el Estado territorial) a otorgar las garantías necesarias para que el refugiado salga del país siendo respetada la inviolabilidad de su persona?” 

            La Corte de La Haya rehuyó los temas y nada dijo que no fueran inconsistentes efugios.

            El error estuvo, sin duda, en confiar a un organismo judicial europeo una decisión relativa a una institución profundamente latinoamericana, que nunca fue entendida por los europeos ni los norteamericanos.

            El conflicto se prolongó por largos años.

            El líder aprista peruano Haya de la Torre siguió en la embajada de Colombia. Perú rehusó conceder el salvoconducto. Por fin, el caso se arregló el 6 de abril de 1954, por acuerdo entre las partes y al margen de la sentencia del organismo internacional, y el asilado pudo salir del país con rumbo a México.

          Entre las dos convenciones interamericanas  —la de 1933 y la de 1954—  se emitió la Declaración Universal de los Derechos Humanos, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948, cuyo artículo 14 prescribió que, “en caso de persecución, toda persona tiene derecho a buscar asilo y a disfrutar de él, en cualquier país” pero que este derecho no podrá ser invocado contra acciones judiciales originadas por delitos comunes. De esta manera se universalizó el derecho de asilo político que hasta ese momento había sido una institución puramente latinoamericana.

          Al reunirse en Caracas la X Conferencia Panamericana en 1954 se suscribieron la Convención sobre Asilo Diplomático y la Convención sobre Asilo Territorial el 28 de marzo de ese año, que dieron una configuración definitiva a esta institución como parte del sistema jurídico interamericano.

          La mayoría de los tratadistas distingue estas dos modalidades del asilo, según el sitio donde éste tiene lugar. El primero se concede en la sede de la misión diplomática de un Estado acreditada en otro o a bordo de naves y aeronaves militares estacionadas en éste; y el segundo en cualquier parte del territorio de un Estado. Estas dos formas de asilo persiguen el mismo objetivo puesto que el destino natural del refugiado en una sede diplomática o en una nave militar es salir del Estado territorial, de cuyas autoridades huye, y buscar seguridad en el territorio de otro Estado. De este modo el asilo diplomático se convierte en territorial.

 

 

                      1. El asilo diplomático.    A diferencia de las anteriores, que establecieron restricciones en cuanto al respeto debido al asilo, fundadas en la forma en que se lo aplicaba en el país asilante   —restricciones basadas en el criterio de reciprocidad—,  la primera de esas convenciones declaró que el asilo “será respetado por el Estado territorial de acuerdo con la presente Convención”, esto es, sin otros límites que los en ella fijados. En cuanto al lugar que ha de considerarse apto para prestar asilo, esta Convención señaló, al igual que las dos anteriores, las legaciones, los campamentos militares y los navíos y aeronaves de guerra, siempre que estos dos últimos no estuvieren reparándose en talleres o astilleros. Explicó, además, que para efectos del asilo, legación es toda sede diplomática ordinaria, la residencia de los jefes de misión y los locales habilitados por los funcionarios diplomáticos cuando el número de los asilados excediera la capacidad normal de los edificios. Ratificó la ya conocida clasificación bipartita de las infracciones  —las políticas y las comunes—  y dispuso que solamente los autores de las primeras pueden acogerse a los beneficios del asilo, previa la calificación por el Estado asilante de la naturaleza de ellas. En su artículo 5 insistió en que debe concurrir el factor “urgencia” para dar procedencia legal al asilo y aclaró, en su artículo 6, que se entienden por urgencia aquellos casos “en que el individuo sea perseguido por personas o multitudes que hayan escapado al control de las autoridades, o por las autoridades mismas, así como cuando se encuentre en peligro de ser privado de su vida o de su libertad por razones de persecución política y no pueda, sin riesgo, ponerse de otra manera en seguridad”. Mas como resultaba insuficiente señalar en qué consiste la “urgencia” si no se indicaba quién ha de calificarla, el artículo 7 encomendó a las autoridades del Estado asilante tal calificación.

          La Convención previó un procedimiento especial para el caso, no difícil de producirse, de ruptura de las relaciones diplomáticas entre los dos Estados en razón o como consecuencia del propio asilo. Si eso ocurriera, el agente diplomático extranjero podrá abandonar el Estado territorial y llevar consigo a los asilados o, de no ser esto posible, podrá entregarlos con los mismos derechos y garantías a la misión diplomática de un tercer Estado, parte en esta Convención, o a otro que, sin ser suscriptor de ella, convenga en protegerlos.

          Los alcances, modalidades y características del asilo diplomático, según la Convención de Caracas, son los siguientes:

          a) Todo Estado parte de esta Convención tiene el derecho de conceder asilo a los perseguidos políticos dentro de las limitaciones señaladas por ella, pero sin que este derecho constituya, en modo alguno, obligación de otorgarlo.

          b) El agente diplomático o el jefe del campamento o nave militar que hubiere concedido asilo estará obligado a comunicarlo al ministro de asuntos exteriores del otro Estado, a la brevedad posible.

          c) La misión diplomática asilante no permitirá al refugiado intervenir en la política del Estado territorial ni alterar su tranquilidad en forma alguna.

          d) El gobierno del Estado territorial tiene el derecho, en cualquier momento, de pedir que el asilado sea puesto fuera de su territorio a la brevedad posible, pero está obligado a dar las garantías necesarias a fin de que salga sin peligro para su integridad.

          e) Después de otorgado el asilo, el Estado asilante puede solicitar al gobierno del otro Estado la salida inmediata del refugiado.

          f) La conducción del refugiado corresponde al país que concede el asilo pero el Estado territorial puede señalar la ruta de su traslado, sin que esto signifique la determinación del lugar de destino.

          g) El asilado no puede ser desembarcado en lugar alguno del Estado territorial ni en región extranjera demasiado próxima a él, a no ser por necesidades ineludibles del transporte.

          h) Todo Estado suscriptor de la Convención, por cuyo territorio sea necesario pasar en la conducción del asilado, estará obligado a permitir dicho tránsito sin más exigencias que las siguientes: la exhibición por vía diplomática del respectivo salvoconducto visado, la constancia de la calidad del asilado otorgada por la representación diplomática que concedió el asilo, e

          i) No será lícito al Estado asilante devolver al asilado al país de origen a menos que concurra la voluntad expresa de éste.  

            A los sesenta años del conflicto de Haya de la Torre en Lima se produjo otro caso irregular de asilo diplomático. Fue en Honduras a raíz de la deposición del presidente liberal Manuel Zelaya por un golpe militar en la madrugada del 28 de junio del 2009, su expulsión del país hacia Costa Rica por un comando castrense y su interina sustitución por Roberto Micheletti, presidente de la función legislativa en ese momento.

            La comunidad internacional no reconoció la legitimidad del nuevo gobierno. Fracasaron los diálogos entre los delegados del presidente depuesto y del presidente en ejercicio para poner fin a la crisis política, agravada por las movilizaciones callejeras de los partidarios de ambos bandos. Tampoco tuvo éxito la mediación interpuesta por el presidente costarricense Óscar Arias. Ochenta y seis días después del golpe, tras varios intentos fallidos, Zelaya logró ingresar clandestinamente a territorio hondureño por la frontera de Guatemala, procedente de El Salvador, y se refugió en la embajada de Brasil en Tegucigalpa. Sin embargo, declaró públicamente que no era asilado político ni pretendía solicitar asilo sino acogerse a la “protección” de la embajada brasileña para no ser apresado y enjuiciado por las autoridades hondureñas. El canciller brasileño Celso Amorim declaró que su país “está dando abrigo” al fugitivo y que “no está dispuesto a tolerar ninguna acción contra su embajada”.

           La situación era totalmente irregular a la luz de la Convención de Asilo. Micheletti pidió al gobierno brasileño que definiera las cosas: que concediera asilo diplomático a Zelaya o lo entregara a las autoridades judiciales hondureñas para que respondiera por los delitos que se le imputaban. Pero el embajador brasileño no hizo lo uno ni lo otro.

           El gobierno hondureño, tratando de resolver la irregular situación, presentó una demanda legal contra Brasil en la Corte Internacional de Justicia de La Haya, en la que le acusaba de tomar injerencia en los asuntos internos de su país al permitir que el presidente destituido permaneciera en su embajada en Tegucigalpa, sin ser asilado político, y utilizara la sede diplomática “como una plataforma para su propaganda política y por lo tanto de amenazar la paz y el orden público interno de Honduras’’.

           El 29 de noviembre del 2009  se  realizaron  en  Honduras  las  elecciones  presidenciales  —que habían sido programadas antes del derrocamiento de Zelaya—, en las que triunfó ampliamente el candidato del Partido Nacional, Porfirio Lobo, de tendencia conservadora. En la comunidad internacional surgió una división de opiniones. Algunos gobiernos reconocieron la validez de los comicios como mecanismo para regularizar la anómala situación política de Honduras, pero otros repudiaron la validez de ellos por haberse realizado bajo un gobierno al que consideraban de facto.

          De todas maneras, el proceso siguió adelante. Lobo se posesionó de su función el 27 de enero del 2010 y otorgó una suerte de “salvoconducto” para que Zelaya, que hasta ese momento había permanecido alojado en la sede diplomática, viajara a la República Dominicana.

          Pero la institución del asilo quedó estropeada. Zelaya estuvo alojado y protegido largamente en la sede diplomática brasileña sin haber recibido asilo ni adquirido la calidad de asilado político. La situación obviamente no se había ajustado a las normas de la Convención sobre Asilo Diplomático, que reconocían al Brasil  —como Estado asilante—  el derecho de otorgar o no asilo a quienes considere perseguidos políticos, con la obligación correspondiente de informar a la brevedad posible al Ministro de Relaciones Exteriores del otro Estado y de pedir el salvoconducto para que el asilado pudiese abandonar el país. Por su parte, el gobierno del Estado territorial tenía el derecho de pedir que el asilado fuese puesto fuera de su territorio a la brevedad posible, para lo cual debía otorgar el salvoconducto y dar las garantías necesarias para la seguridad del asilado.

           Nada de esto ocurrió en el caso hondureño.  

            Zelaya, aunque manifestó reiteradamente que no quería el asilo de Brasil ni de ningún otro Estado sino retornar a la presidencia, permaneció en la embajada desde el 21 de septiembre del 2009 hasta la tarde del 27 de enero del 2010  —o sea cuatro meses y seis días—  y, contra expresa prohibición de las normas internacionales que rigen el asilo político, utilizó la sede diplomática para atacar al gobierno de Micheletti, descalificar las elecciones y convocar a los hondureños a la insurgencia, en su afán de lograr la restitución del poder.

 

 

                      2. El asilo territorial.     El asilo territorial, como ya dije, es el que se otorga a un perseguido político que cruza la frontera de un Estado en busca de amparo. El Estado que lo recibe tiene el derecho de prestarle su protección cuando se trate de una persona perseguida por motivos o delitos políticos. El principal instrumento latinoamericano sobre la materia es la Convención sobre Asilo Territorial suscrita el 28 de marzo de 1954 en Caracas por 21 Estados de la región, al término de la X Conferencia Interamericana.

          Los principios fundamentales que en ella se establecieron fueron los siguientes:

          a) En ejercicio de su soberanía, todo Estado tiene derecho a admitir dentro de su territorio a las personas que juzgue conveniente, sin que ningún otro Estado pueda formular reclamo alguno por este motivo. El que el ingreso de ellas a su territorio haya sido subrepticio o irregular no afecta en modo alguno el derecho del Estado asilante.

          b) Ningún Estado está obligado a entregar a otro o a expulsar de su territorio a personas perseguidas por motivos o delitos políticos.

          c) La extradición no es procedente cuando se trate de personas que sean perseguidas por delitos políticos. Corresponde al Estado que otorga el asilo calificar la naturaleza de la infracción.

          d) Ningún Estado tiene derecho de pedir a otro que coarte las libertades que su legislación reconoce a los ciudadanos extranjeros, a menos que el asilado ejerza esas libertades hacia el empleo de la fuerza o la violencia contra el gobierno solicitante.

          e) A requerimiento del Estado interesado, el que ha prestado el refugio vigilará o internará a una distancia prudencial de sus fronteras al asilado que fuere dirigente de un movimiento subversivo; y

          f) El asilado está obligado a dar aviso al gobierno del Estado asilante sobre la salida de su territorio. Ella le será concedida siempre que no sea al país de su procedencia.

 

 

                       3. El asilo: institución jurídica latinoamericana.     Pese al texto que hemos visto de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en la teoría y en la práctica la institución del asilo político no pertenece realmente al Derecho Internacional general sino sólo al Derecho Internacional latinoamericano. Es en éste donde ha hundido sus raíces esta institución humanitaria. La Convención de Viena del 18 de abril de 1961 sobre relaciones diplomáticas no la recogió. Por eso, el documento más importante, quizás el único, que respecto del tema se ha formulado en el ámbito internacional es la resolución 2312 (XXII) tomada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 14 de diciembre de 1967, aunque contiene una declaración demasiado amplia y general. La conferencia que convocaron las Naciones Unidas para adoptar una convención de validez universal sobre el derecho de asilo territorial, y que en efecto se reunió en Ginebra del 10 de enero al 4 de febrero de 1977, fracasó en su intento por los desacuerdos de criterio entre los países. Hay que concluir entonces que el asilo no es realmente una institución de aceptación general. La propia Corte Internacional de Justicia de La Haya, en el mencionado caso del líder aprista peruano Haya de la Torre, se pronunció en el sentido de que Colombia estaba obligada a probar la existencia de “la pretendida costumbre regional o local propia de los Estados de América Latina”, en que había fundado su reclamación, en términos de uso tan constante y uniforme que ella se haya hecho obligatoria para la otra parte, Perú, y que “su uso se haya traducido en un derecho perteneciente al Estado que concede el asilo y un deber que incumbe al Estado territorial”.

          Con estos razonamientos puso en duda la vigencia internacional del asilo político como institución capaz de crear derechos y obligaciones entre los Estados.

          España, por ejemplo, aunque ha practicado el asilo diplomático con respecto a aquellos países que lo aceptan  —como los iberoamericanos—,  en sus relaciones con los Estados europeos no reconoce la figura del asilo como un derecho sino como un acto voluntario del Estado asilante que el otro debe observar por reciprocidad o cortesía.

          Los Estados Unidos suscribieron la Convención de 1928, pero formularon como reserva que no aceptaban la llamada doctrina del asilo como parte integrante del Derecho Internacional, y se abstuvieron de suscribir la de 1933 por la misma razón. Desde mucho tiempo atrás este país impugnaba la práctica del asilo político, según lo demuestran los términos de la carta dirigida por el Secretario de Estado al secretario de la legación norteamericana en Haití en 1885, en la que tras afirmar que el asilo de los fugitivos es “uno de los problemas que todavía se plantean frecuentemente en el Derecho Internacional” concluye que “la inestabilidad de los gobiernos de los países en los que se ha tolerado esta práctica, puede imputarse, en gran medida, a esta tolerancia”.

          Por eso, la declaración más relevante que, en el ámbito del Derecho Internacional, se ha hecho sobre el asilo diplomático y territorial es la contenida en la referida resolución 2312 (XXII) de la Asamblea General de las Naciones Unidas, en la que se enuncia: a) que la concesión de asilo es un acto humanitario y pacífico, que de ninguna manera puede ser considerado por otro Estado como inamistoso; b) que si un Estado estima difícil conceder asilo o continuar en su concesión, otros Estados, por intermedio de las Naciones Unidas, pueden considerar la adopción de las medidas adecuadas, con espíritu de solidaridad internacional, para aligerar la carga de aquel Estado; y c) la defensa del llamado principio de non refoulement, con arreglo al cual ninguna persona podrá ser rechazada, expulsada o devuelta de la frontera de un Estado hacia el país en donde es objeto de persecución.

 
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